檔案問責機制的建立與實現

文/鄭州大學信息管理學院 尚子明

檔案問責機制的建立與實現

文/鄭州大學信息管理學院 尚子明

檔案問責機制是一種對檔案行政權力進行監督和制約的機制，完善的問責機制對檔案機構的長遠發展起著積極的作用。本文闡述了檔案機構問責的主體、客體與內容，對“誰來問責”“問誰的責”“問什么責”的概念進行解釋，同時立足于社會實踐，從規范問責程序、提高素質能力、拓寬公開渠道三個方面解決“如何問責”的問題。

檔案機構；問責機制；問責主體；問責客體

一、引言

改革開放后，我國經濟進入飛速發展階段，在經濟利益的驅動下，我國政府機關、社會組織、企事業單位的內在矛盾與制度缺陷不同程度地暴露出來，部分問題演變為社會問題，引發社會輿論的廣泛關注與討論。在解決問題的過程中，我國法律法規體系得以進一步地完善，與之相適應是政府的各項機制也在不斷地發展與完善。檔案機構作為政府職能部門，其運行機制不斷成熟，在政府決策、公民服務方面發揮著愈加重要的作用。然而，隨著檔案事業的不斷發展，檔案機構人浮于事、權責不明的問題愈演愈烈?！伴T難進，臉難看，事難辦”的情況屢見不鮮，屢禁不止?！度嗣袢請蟆房d的“如何證明我媽是我媽”事件、湖北檔案執法人員在檔案行政執法過程中傷人事件，都表明我國檔案機構還存在著諸多的問題與缺陷。而檔案問責機制作為解決檔案機構不作為、濫作為問題的有效措施，是日后檔案工作的重點，理應受到檔案學者與檔案工作者的關注。

二、檔案問責機制的概念

“問責制度是政府或行政官員因未能履行其職責，或在履職過程中濫用行政權力，抑或因行政不作為而違反法定義務，以致影響行政秩序和行政效率，或者損害行政相對人的合法權益，給政府造成不良影響和后果時，由特定主體追究其責任，責令其承擔某種否定性后果的規范性制度設計?！睓n案問責機制就是指特定主體對檔案機構法定的管轄職權范圍內各層組織和成員的義務、職責履行情況進行查明、追究，并要求責任人承擔其職責范疇內法定后果的一種責任追溯制度。

要實現檔案機構的長遠發展，必需建立科學、合理的問責機制，設立檔案工作紅線，使檔案工作者更加認真地完成日常工作，創造經濟效益與社會效益，更好地發揮檔案機構本身的職責。良好的問責機制，可以使檔案工作者認識到自己失職所面臨的后果，打消自己的僥幸心理，認真做好本職工作。也可以使檔案機構明確責任歸屬，杜絕事故發生后的相互推諉現象，使得事故發生后檔案部門可以在第一時間做出有效反應，防止事態進一步惡化，對檔案機構的風險預警與風險把控有著不可替代的作用。

三、檔案問責機制的基本框架

（一）問責的主體。檔案機構的問責主體是多元化的，既有同體的問責，也有異體的問責。所謂的同體問責，主要指執政黨內部對其黨員領導干部的問責，或者行政系統內部對其行政官員的問責。根據《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）《中華人民共和國檔案法實施辦法》等檔案法律法規的規定，同體問責的主體是中央和地方各級人民政府。檔案機構的異體問責是指人大、政協和民主黨派、司法機關、新聞媒體、民眾對檔案機構的問責。與同體問責不同的是，新聞媒體、社會公眾、各民主黨派等主體，更多的是作為“問”的主體，而不是“責”的主體。“問”和“責”是問責制的有機統一，“問”是前提，沒有“問”就沒有“責”。但并非所有“問”的主體都具有“責”的權力，社會公眾和新聞媒體更多的是起“問”的作用，即對檔案機構進行監督，而對檔案機構追“責”的權力多掌握在各級人民政府和上級主管機關的手中。

（二）問責的客體。問責客體是問責制度構成的重要因素，即“問誰的責”。理清檔案部門問責的指向對象，有助于在實際操作中充分發揮問責的功能，實現問責的意義。需要注意的是，對檔案工作中的失職行為，不僅需要追究其直接負責人的責任，還要追究第一負責人的責任。也就是說，檔案部門的問責客體應包括直接負責人與第一負責人兩個部分。以高校檔案館為例，當高校檔案館遭遇火災、失竊等問題時，檔案工作人員是直接負責人，檔案館館長為主要負責人，而校長作為法人代表，是第一負責人。傳統的問責制度主要是對直接負責人進行追責，屬于“亡羊補牢”，盡管可以挽回一定損失，但治標不治本，難以杜絕此類現象再次發生。而對第一負責人進行追責，則可以引起領導的重視，使學校領導重視檔案日常防護工作的開展，組織人員制定學習相關規定，對檔案機構引進技術設備與防護系統提供財力支持，實現檔案機構的長遠發展，為更好地開展檔案工作提供政策支持與物質保障。

（三）問責的內容。問責的內容即檔案機構的問責范圍。對檔案機構的問責范圍進行劃分有助于檔案機構及其工作人員更加深刻地認識問責內容，加深其對本職工作與責任的理解。高秦偉認為“政府問責范圍包含三方面內容，即政治責任、行政法律責任與道德責任”。蔡放波認為“憲法責任、政治責任、行政法律責任和行政道德責任是政府問責的主要內容”。因此筆者認為，檔案機構的問責范圍包括檔案機構應當擔負的法律責任、政治責任與道德責任。檔案機構的法律責任要求檔案工作人員要依據檔案法律法規開展檔案日常工作，不得違背憲法和其他法律法規的規定，樹立法律意識，更好地開展檔案法治工作?！罢呜熑问钦賳T履行特定符合民意的公共政策，推動符合民意的公共政策的執行的職責，以及沒有履行好這些職責時所應承擔的譴責和制裁?！痹谶^去，檔案館局限于對黨政管理性、文書性檔案的收集，其服務對象主要是黨和政府。隨著法治社會進程不斷加快，公民權利意識的提高，檔案館不應只為黨和政府服務，也應該為人民服務?！盀辄h管檔”“為國守史”“為民服務”是當前檔案機構的主要政治責任?！暗赖仑熑问切姓C關及其公務員的工作于生活的基本原則必須符合公民及社會所要求的道德標準和規范，道德責任是政府統治正當性與合法性的基礎?！睓n案工作者應具備強烈的事業心和責任感，遵紀守法、嚴守機密既是檔案工作者職業道德規范的重要原則，是檔案機構開展各項檔案工作的前提，也是《檔案法》的法律要求。目前，由于缺乏制度規范，我國檔案工作人員道德責任的實現機制，主要依靠檔案工作者的內在自我約束與社會公眾的外部輿論監督，我們對檔案機構工作人員違反道德規范的行為更多的只能進行道義上的譴責。但檔案工作者的道德責任僅通過自律和道德譴責是遠遠不夠的，還需要將道德責任納入檔案問責機制的體系中，制定最低道德標準，規范檔案工作者的行為。

四、檔案問責機制的建立與實現

（一）規范問責程序，實現問責機制的制度化建設。由于國家尚未出臺關于行政問責方面的法律法規，因此地方檔案機構應依據《檔案法》及其他檔案法律法規中有關問責的法律條款，制定符合本機構工作實際的規章辦法，將問責機制納入本機構的檔案規章制度，實現問責機制的制度化。問責機制的制度化保證了問責者行為的合理性和公正性。問責機制的制度化首先在于問責程序的制度化，程序正當是建立問責制度的重要原則。規范的問責程序體現了問責過程與結果的公正性，使問責更具有說服力。

（二）提高責任意識，加強對檔案人員的培訓教育。檔案問責機制的建立需要單位領導的重視。檔案機構領導應定期召開檔案工作研討會，召集本地區高校檔案專業、法律專業的專家學者與檔案部門的實際工作者，結合部門實際，建立科學、合理、合法的檔案問責機制。同時，單位負責人還要加強對問責人員的培訓教育，使其熟練掌握檔案法律法規以及檔案部門問責的有關規定，文明執法，依法執政，采取合法方式對負責人進行批評教育，從而改進其檔案工作。此外，檔案館“門難進，臉難看，事難辦”問題反映的是檔案工作人員自身業務水平與個人素質的缺失，有關領導應定期展開業務培訓工作，強調問責內容，提高責任意識，防微杜漸，從根源上杜絕此類現象的發生。

（三）拓寬公開渠道，采取多種方式進行問責。檔案機構面對的不僅是黨和政府，還包括社會公眾。因此，問責結果與問責過程不應只在單位或部門內部公開，還應當通過檔案政務網站等傳統公開渠道，微博、微信等新媒體渠道進行公開，提高問責過程與結果的透明度，接受人民監督。此外，問責方式不一定要拘泥于一種形式，也可以采取其他方式來進行。問責不是目的，而是手段。其目的不是為了問責而問責，而是通過問責這一手段加強對被問責者的管理，端正其工作態度并提高被問責者的業務水平。因此對于一些非原則性的錯誤，可以采取批評教育的方式而不是一味的經濟性處罰，這樣可以形成一個良性的循環。而這也是問責機制自身的目的所在。

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