我國煙草專賣管理體制的問題與對策研究

張利娟

我國煙草專賣管理體制的問題與對策研究

張利娟

煙草專賣管理體制對于我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的提高做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，我國煙草專賣管理體制面臨新的挑戰(zhàn)和競爭，在堅(jiān)持煙草專賣體制的前提下，逐步推進(jìn)煙草行業(yè)的市場化改革，平衡好國家的稅收利益和消費(fèi)者利益保護(hù)。

煙草專賣 管理體制 對策

一、我國煙草專賣管理體制的內(nèi)容與特征

1983出臺的《煙草專賣條例》確立了我國的煙草專賣制度，此后三十多年來，煙草專賣制度推動了煙草行業(yè)的快速有序發(fā)展，為中央和地方財(cái)政收入提供了充分保障。

專賣制度本質(zhì)上屬于國家或政府壟斷經(jīng)營行為，煙草專賣制度是指依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，由政府相關(guān)部門對煙草生產(chǎn)銷售諸環(huán)節(jié)進(jìn)行強(qiáng)制性行政管理的一整套機(jī)制。我國煙草專賣管理體制的內(nèi)容和特征如下。

（一）煙草專賣管理體制的內(nèi)容

首先，在專賣對象方面，依據(jù)2015年修訂的《煙草專賣法》第3條規(guī)定，國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度。其中，煙草專賣品的范圍包括煙葉、卷煙、雪茄煙、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械等。

第二，在執(zhí)法主體方面，《煙草專賣法》第4條規(guī)定國務(wù)院煙草行政主管部門負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的煙草專賣工作。省級煙草行政主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的煙草專賣管理，同時(shí)，省級及其以下各級煙草行政主管部門受上級煙草行政主管部門和同級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。地方各級煙草公司對于相應(yīng)行政區(qū)劃范圍的煙草專賣品行使專營專賣的壟斷經(jīng)營權(quán)。

第三，在煙葉收購方面，國務(wù)院計(jì)劃部門下達(dá)煙葉收購的總體計(jì)劃，縣級以上地方人民政府計(jì)劃部門根據(jù)總體計(jì)劃的規(guī)定下達(dá)的收購計(jì)劃。煙草公司或者其委托單位負(fù)責(zé)煙草收購具體事項(xiàng)的履行，其應(yīng)與煙葉種植者簽訂煙葉收購合同，并按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一收購。

第四，在行政執(zhí)法方面，依據(jù)《煙草專賣法》的規(guī)定，煙草專賣行政主管部門和工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)對違反煙草專賣法的個(gè)人和單位給予包括罰款、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)等行政處罰。

（二）煙草專賣管理體制的特征

首先，煙草專賣主體為國家。依照法律規(guī)定，我國煙草專賣體制的實(shí)施主體為國家。國家實(shí)現(xiàn)煙草壟斷經(jīng)營的具體方式是授權(quán)國務(wù)院及地方各級煙草行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施煙草專賣管理，通過構(gòu)建雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系，我國煙草專賣管理體制形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣經(jīng)營的格局。[1]

其次，煙草專賣實(shí)行嚴(yán)格的政府管制。我國的煙草專賣管理采取了完全政府化運(yùn)作的模式，從煙葉的種植、收購一直到煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)、定價(jià)、銷售的全部環(huán)節(jié)均由政府實(shí)行嚴(yán)格管控，煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈均在國家壟斷的覆蓋范圍之內(nèi)。

再次，煙草專賣以專營和許可證制度為主要表現(xiàn)形式。煙草專營由法律授權(quán)的煙草專賣機(jī)關(guān)實(shí)施，中國煙草總公司負(fù)責(zé)全國范圍的內(nèi)煙草生產(chǎn)、加工、銷售與進(jìn)出口活動。煙草許可證采取行政審批的方式，由煙草專賣行政機(jī)關(guān)依據(jù)《煙草專賣法》和《煙草專賣法實(shí)施條例》規(guī)定的條件和程序頒發(fā)。煙草專賣許可證包括三種類型：煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證以及煙草專賣零售許可證。

二、我國煙草專賣管理體制存在的問題

毫無疑問，改革開放至今的三十多年間，煙草專賣制度對于我國煙草行業(yè)的發(fā)展和財(cái)政收入的積累發(fā)揮了巨大的推動作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)和社會變遷，該制度也顯露出一定的缺陷，對于煙草行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）過度限制市場競爭

市場經(jīng)濟(jì)的典型圖景是競爭機(jī)制這只看不見的手在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府僅在市場失靈的情況下才對經(jīng)濟(jì)活動予以干預(yù)。但是我國現(xiàn)有的煙草專賣管理制度采取了嚴(yán)格的政府管制模式，其排斥了競爭機(jī)制在煙草行業(yè)發(fā)揮資源配置作用，與市場經(jīng)濟(jì)并不完全匹配。

首先，國家壟斷式的專賣制度與我國的市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)存在一定沖突。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)即是掃除阻礙競爭機(jī)制運(yùn)作的障礙與壁壘，推動競爭機(jī)制成為經(jīng)濟(jì)生活的主旋律。競爭機(jī)制的運(yùn)作以市場主體擁有選擇自由為前提，產(chǎn)品的價(jià)格、產(chǎn)量、質(zhì)量等受到需求規(guī)律的約束，而煙草專賣制度阻礙了需求規(guī)律效用的發(fā)揮。在現(xiàn)行的專賣管理體制下，煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)流通各個(gè)環(huán)節(jié)均受到政府的嚴(yán)格管制，包括消費(fèi)者群體在內(nèi)的市場主體的選擇自由受到限制，這種情形下需求規(guī)律的市場約束效果難以發(fā)揮，競爭機(jī)制無法在煙草行業(yè)發(fā)揮資源調(diào)配作用。

其次，煙草專賣制度與反壟斷政策存在矛盾。良好的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作以打破壟斷為前提，2008年生效的《反壟斷法》旨在對經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷進(jìn)行規(guī)制，從而為市場主體提供公平的競爭環(huán)境。而煙草專賣制度的采取的國家壟斷經(jīng)營模式與反壟斷法的宗旨背道而馳，[2]雖然《反壟斷法》對于關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)提供了反壟斷豁免，但是在管制化的經(jīng)濟(jì)改革大背景下，逐步放松對煙草行業(yè)的管制以允許反壟斷法的介入無疑具有現(xiàn)實(shí)必要性。

（二）制度運(yùn)行效率較低

我國現(xiàn)行的煙草專賣制度采取了政企合一的運(yùn)作模式，煙草專賣機(jī)構(gòu)集運(yùn)動員和裁判員于一身，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐大，運(yùn)作成本高昂，產(chǎn)生了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，運(yùn)行效率較低。

具體上來說，目前煙草行業(yè)的整體布局、監(jiān)管、生產(chǎn)銷售、定價(jià)等環(huán)節(jié)均采取中央計(jì)劃的集中管理模式，缺乏自主性與科學(xué)性，煙草行業(yè)的計(jì)劃常與市場需求相脫節(jié)，產(chǎn)生了大量的財(cái)力物力方面的資源浪費(fèi)。同時(shí)，現(xiàn)有的專賣制度還會引發(fā)較高的尋租成本，由于煙草行業(yè)計(jì)劃與煙草企業(yè)收入、地方政府稅收收入密切相關(guān)，為提高企業(yè)收入與地方稅收收入，煙草工商企業(yè)和地方政府常采取各種手段向煙草專賣主管部門以及中央計(jì)劃部門爭取更多產(chǎn)銷計(jì)劃，這一過程將會產(chǎn)生尋租成本。此外，上下級的煙草行政主管部門之間同樣會因?yàn)橛?jì)劃指標(biāo)的設(shè)定與實(shí)施等進(jìn)行了大量的溝通協(xié)調(diào)，其同樣會帶來高昂的制度運(yùn)行成本以及尋租的風(fēng)險(xiǎn)。制度運(yùn)行成本、尋租風(fēng)險(xiǎn)等問題的存在降低了煙草專賣管理體制的運(yùn)作效率，其帶來的高昂的制度成本最終由全體國民分擔(dān)。

（三）對公共利益關(guān)注不足

理論上而言，對煙草行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格政府管制的一個(gè)重要原因在于保護(hù)社會公共利益，其既包括國家的稅收利益，也包括消費(fèi)者利益。但長期以來，我國煙草專賣管理體制更關(guān)注的是稅收收入方面的公共利益，對消費(fèi)者保護(hù)方面的公共利益關(guān)注不足。

修訂后的《煙草專賣法》第1條指出煙草專賣管理的目的之一是維護(hù)消費(fèi)者利益，從中可以看出消費(fèi)者保護(hù)理應(yīng)作為煙草行業(yè)政府管制的重要目標(biāo)，尤其是煙草產(chǎn)品自身蘊(yùn)含的對公共健康的威脅是煙草管制中的消費(fèi)者利益保護(hù)具有極為重大的社會現(xiàn)實(shí)意義。[3]但是在煙草專賣管理的制度運(yùn)作過程中，專賣管理的實(shí)施者在多數(shù)情況下將管制重心放在了為中央和各級地方政府獲取財(cái)政收入方面，相應(yīng)的，行業(yè)管制中的公共利益考量更多表現(xiàn)為國家或政府利益，消費(fèi)者利益在煙草專賣管理中處于邊緣化的地位。在煙草產(chǎn)品引發(fā)的公共衛(wèi)生問題日漸成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)的時(shí)代背景下，煙草專賣管理體制對消費(fèi)者利益的忽略無疑是不合時(shí)宜的。

在現(xiàn)實(shí)層面上，我國是全世界煙草產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)量最大的國家，煙草產(chǎn)品引發(fā)的公共衛(wèi)生損害已經(jīng)成為不容忽視的一個(gè)社會問題。2006年1月，世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在中國正式生效，依照該公約的要求，我國應(yīng)在公約生效后3年內(nèi)在要求煙草企業(yè)在卷煙制品上印刷不低于包裝面積百分之三十的健康警示語，同時(shí)還應(yīng)在公約生效后5年內(nèi)全面禁止公共場所的煙草廣告等。目前看來，煙草廣告隨著我國《廣告法》的修訂，公共場所的煙草廣告已經(jīng)受到全面禁止，[4]健康警示語則一直處于“猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)，可以說，煙草專賣管理體制中公共利益保護(hù)仍未對消費(fèi)者利益給予足夠的重視。

三、煙草專賣管理體制的改革思路

針對上述問題，可從遵循以下思路改良我國的煙草專賣管理體制，使其更好地與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，提升專賣管理效率，推進(jìn)國家稅收利益和消費(fèi)者利益的同步實(shí)現(xiàn)。

（一）協(xié)調(diào)好煙草專賣管理與競爭機(jī)制及反壟斷法實(shí)施之間的關(guān)系

合理的煙草專賣制度與意在維護(hù)競爭機(jī)制的反壟斷法之間并非不能兼容。當(dāng)前，公平競爭審查已經(jīng)成為我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大課題，[5]運(yùn)用反壟斷政策避免煙草專賣制度過度限制競爭機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為體制改革的指導(dǎo)性原則。一方面，應(yīng)當(dāng)盡量避免專賣制度異化為地域壟斷。對于地方保護(hù)主義的行為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合公平競爭審查制度和反壟斷法的要求，對可能產(chǎn)生地域壟斷的地方性立法和執(zhí)法活動予以約束。另一方面，應(yīng)積極推進(jìn)煙草專賣管理模式中的市場化改革，逐步推動煙草產(chǎn)品在國內(nèi)市場自由流動的范圍，引入更多的市場要素，使競爭機(jī)制能夠在煙草行業(yè)的資源配置中發(fā)揮更大的作用。

（二）推進(jìn)政企分離，提升煙草專賣管理效率

現(xiàn)行的煙草專賣行政管理效率不高的重要成因之一即是政企不分。雖然煙草專賣局與卷煙企業(yè)已經(jīng)分離，但是煙草專賣局與煙草專賣公司仍然維持了一套人馬、兩塊牌子的局面，這也導(dǎo)致煙草專賣局機(jī)構(gòu)臃腫，影響了煙草行業(yè)行政監(jiān)管和經(jīng)營活動的效率。

從政企分離的角度來說，煙草專賣管理權(quán)隸屬于政府的行政職權(quán)，應(yīng)由專門的政府機(jī)關(guān)行使，煙草采購銷售則屬于市場主體的經(jīng)營活動，應(yīng)由商業(yè)性公司負(fù)責(zé)運(yùn)作。煙草專賣局應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)對煙草市場開展監(jiān)督檢查，維護(hù)正當(dāng)?shù)氖袌鲋刃颍?guī)范市場行為。煙草公司應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求構(gòu)建完善的法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)煙草公司成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，提升煙草公司的競爭力。

（三）堅(jiān)持公共利益至上的煙草專賣管理目標(biāo)

煙草專賣管理體制中的公共利益既包括國家利益，也包括消費(fèi)者利益，兩者不能偏廢，消費(fèi)者利益保護(hù)和財(cái)政收入并重應(yīng)當(dāng)成為煙草專賣管理體制并重的雙重目標(biāo)。為了更好地保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，煙草專賣管理體制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，更好滿足消費(fèi)者需求，既要嚴(yán)厲打擊假冒偽劣與走私煙草制品，同時(shí)也要提升煙草產(chǎn)品質(zhì)量，盡量降低煙草產(chǎn)品對大眾健康的負(fù)面影響，構(gòu)建健康合理的煙草市場。消費(fèi)者利益保護(hù)已經(jīng)成為當(dāng)代社會政府監(jiān)管活動的重要目標(biāo)，隨著社會的不斷進(jìn)步，煙草專賣管理也必須更加重視消費(fèi)者的利益與社會公益，煙草專賣管理中應(yīng)當(dāng)融入更多的消費(fèi)者保護(hù)理念。除卻不斷提升煙草產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)從長遠(yuǎn)角度著手，推進(jìn)煙草產(chǎn)品消費(fèi)的健康化，塑造和提升行業(yè)社會形象，確保國家利益和消費(fèi)者利益的雙重實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)論

煙草專賣管理體制對于我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的提高做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，雖然在制度運(yùn)行的過程中也產(chǎn)生了諸多缺陷，但是煙草專賣制度不可能也不應(yīng)當(dāng)在短時(shí)間內(nèi)徹底廢止。在堅(jiān)持煙草專賣體制的前提下，逐步推進(jìn)煙草行業(yè)的市場化改革，平衡好國家的稅收利益和消費(fèi)者利益保護(hù)，推動政企分離，預(yù)防和消除地方壟斷，努力構(gòu)建全國統(tǒng)一的煙草市場。只有具備了完善的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，民族煙草產(chǎn)業(yè)才能做大做強(qiáng)，從而更好地服務(wù)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的要求，維護(hù)人民群眾的切身利益。

[1]王彩霞．內(nèi)憂外患下的中國煙草專賣制度困境分析[J]．吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào),2008(4)．

[2]張晨穎．反壟斷法的適用與豁免—兼論我國煙草專賣制度的存與廢[J]．法學(xué),2006(7)．

[3]張全在．中過煙草業(yè)的價(jià)值取向初論[J]．中國煙草學(xué)報(bào),2006(6)．

[4]中華人民共和國廣告法[Z]．2015．

[5]黃勇,吳白丁等．競爭政策視野下公平競爭審查制度的實(shí)施[J]．價(jià)格理論與實(shí)踐,2016(4)．

（作者單位：河南省許昌縣煙草專賣局）

張利娟（1981-），女，河南省許昌縣煙草專賣局煙草專賣監(jiān)督管理科。