國家審計推進腐敗治理的現實困境與實現路徑

文/薛江謀

國家審計推進腐敗治理的現實困境與實現路徑

文/薛江謀

防范和揭露腐敗一直是國家審計的關鍵責任，被視為國家審計參與國家治理的重要手段。腐敗治理及反腐倡廉作為國家治理體系中的重要內容，通常要借助國家審計才能充分發揮作用。這是因為，腐敗與舞弊行為均和金錢、財富、地位等存在直接關聯，而國家審計工作關注的焦點是國家財富。在國家審計中，對獨立性、強制性的要求極高，以此能夠有力監督維護財政經濟秩序，使工作職能的特點和反腐倡廉工作保持一致。

一、國家審計推進腐敗治理的作用

（一）有利于建立健全反腐機制

我國正處在經濟社會快速發展時期，需要在原有基礎上構建新的社會管理機制，這勢必要轉變腐敗治理的現有模式，使之處于轉型的框架中。在這一過程中，國家審計的跟進，能夠發現社會管理機制中存在的空白地帶，讓腐敗分子侵占國有財產的行為無處遁形。更為重要的是，社會發展領域中的信息化程度會越來越高，國有企業和事業單位都搭建了更具效率的信息化平臺，借助這一平臺可以提升國家審計的效率和準確性、安全性，還能對社會組織的生產運營環節予以全過程監督，這有利于腐敗治理工作的開展。

（二）有利于揭露查處腐敗

經驗表明，國家審計具有較強的“相對獨立性”，這一具有特殊身份的“經濟警察”可以協助政府完善反腐機制，讓國有企業和事業單位的內部制度更加完善、內部控制更加高效，還能為腐敗治理提供更多思路。尤其在腐敗行為的預防等方面具有明顯的作用。

（三）有利于推進政府問責

通常來講，對經濟利益的追求被視為腐敗的根本動機。一些領導干部由于擁有對財務的支配權，如果其意志薄弱，難以經受住利益的誘惑，就會在假公濟私的過程中產生腐敗行為，以損害公共利益和違法違規的形式，讓自身對“額外”利益的訴求得到滿足——這是腐敗最直接的表現。需要注意的是，腐敗行為大多發生在較大型投資項目建設中，腐敗人員借助經濟活動的“掩護”行蠅營狗茍之事。所以，對領導干部開展經濟責任監督、對政府人員進行問責能夠對腐敗治理起到很好的警示和懲治作用。此外，國家審計在推進政府問責方面具有關鍵作用，在世界范圍內都被視為政府問責的前提和依據。

（四）有利于完善內部管理制度

在國家審計的過程中，無論是合規性審計還是績效審計亦或是經濟責任審計，都能夠對審計對象的內部運營進行審查和監督。在對國有企業、事業單位等開展國家審計時，可以協助其發現在內部制度、內部運營和內部控制等方面存在的不足以及不合理之處，這對及時改進其內部管理模式、完善其組織結構有明顯幫助。這是因為，對審計對象而言，無論是制度的不健全還是管理模式的不科學、不規范，都與企業內部存在的腐敗問題直接相關，唯有借助國家審計的形式，才能促使審計對象及時有效的填補制度漏洞，讓腐敗沒有制度空子可以鉆，在源頭上限制腐敗行為的發生。

二、國家審計在腐敗治理中的現實困境

（一）缺乏法律保障和審計標準

對審計對象開展國家審計能夠有效遏制腐敗，尤其在進行財政資金績效審計的過程中，可以提升政府行政部門資金管理的水平和資金使用效率，還能降低腐敗發生的概率。但需要注意的是，我國在國家審計方面還需要進一步加快法律保障與評價標準的出臺。這是因為，我國基于腐敗審計的國家審計工作起步較晚，與國家審計和腐敗治理相關的法律法規體系并沒有直接涉及到審計層面。比如，財政資金績效審計在評價標準體系的構建和實施方面就遭遇了極大的制度和法律制約。此外，由于缺乏評價標準，針對腐敗治理的國家審計就缺少了科學依據，這勢必要影響政府效能的發揮以及廉潔政府建設目標的實現。

（二）欠缺對公共經濟政策的評估機制

國家審計是一個寬泛的概念，在很多具體領域都可以對腐敗治理提供必要的幫助和指導。比如，對審計對象進行公共政策績效審計就可以很好地促進政府改善工作效率與服務質量，提升決策水平與管理績效，這對反腐制度的完善和在源頭上懲治腐敗有很大幫助。可是，我國當前在政策績效審計方面并不成熟，并未構建起公共經濟政策方面的評價體系，這就使得政策績效審計工作無法正常開展起來。基于這樣的現實，我國大量審計對象在管理制度方面都形同虛設，在考核體系層面也有待完善，所有這些均提升了國家審計的難度。由于上述原因，使得審計人員在開展國家審計時，無法找到法律依據與評價標準，這為腐敗行為的持續發展釋放了某種“縱容”的信號。

（三）相關部門協作力度缺位

在我國，反腐敗工作主要由紀檢組織、監察委員會以及司法部門負責，審計機關和工商管理部門起到的是輔助作用，為了達到更好的反腐敗效果，就應該注重這些組織之間的協調與配合。其中，國家審計需要在反腐中發揮基礎性作用——在對審計對象進行審計的過程中，需要及時發現在財政和財務收支等方面是否存在官員貪污腐敗的線索，一旦發現要第一時間移交至公安和司法部門等待處理。同時，要充分發揮審計、紀檢、監察和司法等部門各自的作用，在協調配合和信息資源共享的過程中提升反腐效果。可是，我國現存法律并未對信息傳遞和手續交接時間與內容給出合乎法律的規定，也未對信息失真的補救措施給出規定，這在很大程度上消弱了國家審計下腐敗治理的效率效果。

（四）審計公告透明度有待提升

與腐敗行為相關的審計公告能夠把審計發現的問題和需要公示的行為和事實公之于眾，以便揭露對國有資源的浪費、舞弊和腐敗等違法違紀行為，讓社會公眾可以對審計對象的整改情況加以監督，提升制度的約束力。而事實上，雖然審計公告制度能夠在腐敗治理中發揮積極的作用，且這一制度也在我國施行了較長時間，但制度設計上的缺陷使得公告范圍十分有限。從近幾年的情況可以看出，我國公布的與腐敗治理相關的國家審計的結果只占審計活動的較少比例，與社會所期望的水平存在較大差距。此外，審計公告法律體系尚不完善，這也導致國家審計公告透明度較低。

三、國家審計推動腐敗治理的實現路徑

（一）借助強化問責制提升監管力度

腐敗的治理與監管不可分割，為了減少腐敗給國家帶來的經濟損失與社會危害，需要在國家審計實踐中，強化問責制以提升監管力度。腐敗治理作為特殊的社會監控系統，極易受到侵蝕，而在形成腐敗之后不加以監管，就會產生“塌方式腐敗”和“窩式腐敗”。為此，要在國家審計的基礎上，構建專業監控系統與監管機構，在保持其獨立性的同時，不斷提升監督工作的有效性。還應構建全面而完善的國家審計評估體系，從根源上消除監督管控不力的問題。2017年3月，中部某地級市審計局針對“雁過拔毛”式腐敗問題印發了《集中整治“雁過拔毛”式腐敗問題實施辦法》，要求高度重視專項整改工作，以專項整治“雁過拔毛”式腐敗問題為突破口，加大審計力度，著力發現“雁過拔毛”式腐敗問題線索，著力快查嚴處典型問題，著力建章立制管住長遠，切實維護人民群眾切身利益，查處損害群眾利益的不正之風和腐敗問題。這一工作的開展，充分發揮了審計在集中整治中的保障與監督作用，讓群眾反映強烈的突出問題得到了解決。

（二）通過改善信息披露水平提高審計透明度

國內外反腐和審計經驗表明，改善信息披露和給予社會公眾更多的權利能夠有效降低腐敗發生的概率。政府在信息公開方面程度越高、透明度越強，腐敗發生的概率就越小。因此，為了提升腐敗治理的效率和效果，需要在國家審計的過程中，會同更多部門提升政府信息的公開度，提升公民民主監督的意識，建立健全相關的法律法規。同時，持續完善國家審計與腐敗治理的融合程度，借助信息披露和審計透明度的提升，為消除腐敗行為提供監督。

（三）借助體制改革提升國家審計的獨立性

為了積極回應腐敗治理的現實訴求，國家審計需要對自身行使職權進行規范、對國家審計服務治理腐敗的路徑開展有益探索，提升國家審計的獨立性。為此，國家審計需要不斷加強權力制約機制，最大限度擺脫有關部門的干預，讓國家審計的獨立性得到確認和保證，以此有效遏制腐敗犯罪行為。要實現這些，除了要進行國家審計的體制改革，把國家審計機構從政府部門獨立出來外，還應使之不受其他部門的干涉，在根本上確保其“獨立性”，發揮其在治理腐敗方面的效用。

（四）借助組織變革提升審計實踐協作性

經驗表明，在提升國家審計獨立性的同時，需要進一步強化審計制衡能力和審計實踐的協作性。這是因為，國家審計對腐敗行為的治理需要做到及時揭露，這對不同部門之間的配合和協調提出了更高要求。為此，需要建立高效的審計工作系統，把人大監督和國家審計監督結合在一起，增強國家審計的權威性。同時，國家審計機構應和民間審計機構相結合，讓國家審計在專業技術水平方面滿足治理腐敗的要求，提升審計的專業性和全面性，提高國家審計對治理腐敗的震懾作用。

比如，在脫貧攻堅中，各級財政不斷加大扶貧開發投入力度。2017年1—3月，國家審計機構審計了貴州、云南、四川、重慶、廣西、海南、湖南等20個省區市所屬的158個國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特困地區縣。圍繞“政策”“資金”兩個主線，重點抽查扶貧資金336.17億元。審計公告顯示，2016年，全國共剔除識別不精準人口900多萬，補錄新識別貧困人口800多萬，嚴肅查處建檔立卡中弄虛作假、失職瀆職、優親厚友等行為，貧困人口識別精準度進一步提高。在抽查的158個縣中，有119個縣財政涉農資金統籌整合試點推進慢。由于統籌整合使用不到位等原因，84個縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元已閑置2年以上未能盤活統籌使用。日常監管不到位，發生騙取套取、違規使用、借機牟利等問題的資金有3.81億元。因此，審計部門要把加快資金使用進度作為工作重點，把縣鄉村作為扶貧資金監管重點，切實發揮財政扶貧資金的使用效果。

【本文系河南省教育廳人文社會科學項目“中華互助精神研究”（2016-qn-155）的階段性成果】

（作者單位：南陽師范學院）