恪守以民為本立法為民努力實現良法善治

□省人大常委會法制工作委員會

恪守以民為本立法為民努力實現良法善治

□省人大常委會法制工作委員會

本屆以來，省人大常委會按照中央要求和省委決策部署，圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持從改革和經濟社會發展實際出發，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，準確把握地方立法規律，加強重點領域立法，發揮立法的引領和推動作用，堅持依法立法、科學立法、民主立法，改進創新方式方法，不斷滿足人民群眾對地方立法的期盼和要求。截止到今年7月底，省人大及其常委會審議通過地方性法規和法規性決定、決議57件，審查批準設區的市地方性法規和決定100件，立法質量和效能明顯提高。

努力把握地方立法規律，積極回應人民群眾的期盼和要求

習近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。黨的十八屆四中全會提出，“要使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。這就要求新形勢下的立法工作要以滿足人民群眾的期盼和要求為指南，著力從制度上推動解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，為實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享提供法制保障。

地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，做好地方立法工作，要準確把握規律，及時回應群眾期待，發揮好引領和推動經濟社會發展、維護社會公平正義的作用，讓人民群眾切實體會到立法給他們帶來的福祉，才能贏得人民群眾對立法工作的支持，確保所立的法得到人民群眾的擁護和自覺遵行。在這方面，我省的做法是注重“三個堅持”。一是堅持問題導向，突出地方特色。特色是地方立法的靈魂。地方立法要做到有特色，最重要的是堅持問題導向，立足地方實際，有針對性地選擇立法事項，以滿足人民群眾的期盼為出發點，精心設計法規內容，切實解決實際問題，才能確保所立的法能夠得到順利實施，真正發揮在經濟社會發展中的引領、推動和保障作用。二是堅持適度原則，注重立法實效。所謂適度，首先是指地方立法應當遵守法制統一的基本原則，與憲法和法律的精神保持一致，尤其是在立法法修改后，地方立法主體日益多元化，法制統一面臨著新的更為復雜的形勢和任務，堅持不抵觸原則尤顯重要。其次，要充分認識法律功能的有限性，嚴格把握地方立法的必要性、適當性和可行性，切實從當地的立法條件和調整對象的實際出發，注重立法實效，立切實管用之法。三是堅持為民立法，立人民擁護之法。以民為本、為民立法是立法工作必須遵循的基本理念和根本宗旨。地方立法工作只有牢固樹立以人民為中心的立法理念，堅持為民立法的宗旨，深入推進科學立法民主立法，充分發揮社會各方面和廣大人民群眾的立法合力，力求通過立法解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，才能保證所立之法得到人民群眾的擁護和自覺遵行。

堅持立法與改革發展決策相銜接，充分發揮立法的引領和推動作用

省人大常委會在立法工作中，注重從本省實際出發，按照“不抵觸、有特色、可操作、重實效”的要求，緊緊圍繞省委重大決策和人民群眾關心的熱點問題開展立法工作，著力解決我省經濟社會發展中的突出問題，努力實現立法與改革發展決策相銜接，較好地發揮了立法的引領和推動作用。

一是堅持黨的領導，準確把握地方立法方向。省人大常委會切實增強堅持黨對立法工作領導的政治自覺，牢固樹立“四個意識”，始終把黨的領導貫徹到立法工作全過程，堅持編制立法規劃、計劃和立法中的重大問題向省委請示，確保了地方立法與省委改革發展決策的協調銜接，為通過法定程序實現省委決策和人民意志的有機統一，依法確保黨的路線方針政策的貫徹執行提供了政治保障。

二是主動適應改革發展需要，加強重點領域立法。省人大常委會高度重視立法與改革發展決策相銜接，堅持從我省實際出發，堅持問題導向，堅持圍繞省委重大決策部署運籌謀劃，著力加強重點領域立法，先后制定、修改了循環經濟、地方金融、安全生產、水土保持、就業促進、消費者權益保護、多元化解糾紛促進條例等一系列經濟社會發展急需的地方性法規，為促進和保障我省經濟社會持續健康發展發揮了重要作用。例如，為貫徹綠色發展理念，全面節約和高效利用資源，2016年制定的《山東省循環經濟條例》，把市場調節和政府調控有機結合，對生產、流通和消費過程中的減量化、再利用、資源化以及保障措施等作出規范，既有利于促進綠色、循環、低碳發展，推動新舊動能轉換，又有利于保護和改善環境，對我省經濟社會發展產生了重要而深遠的影響。

三是圍繞深化審批制度改革，推動實現政府職能轉變。省人大常委會為推動政府簡政放權和職能轉變，適應深化行政審批制度改革需要，最大限度減少審批，近年來陸續通過了修改《山東省農村可再生能源條例》等21件地方性法規的決定，取消下放行政審批事項43項，更大激發市場活力和社會創造力。今年制定的《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》，通過對小作坊小餐飲實行登記制，對食品攤點實行備案制，降低了市場準入門檻，簡化了審批手續，體現了審批更簡、監管更強、服務更優的“放管服”改革精神，深受人民群眾歡迎。

四是堅持“立、改、廢”并重，增強法規的及時性、系統性和針對性。省人大常委會堅持“立、改、廢”并重，在重視立“新法”的同時，積極建立常態化的法規清理機制，對于一些明顯不適應經濟社會發展需要的法規，及時予以清理，該修改的修改，該廢止的廢止，努力使立法工作與改革發展的需求相適應。例如，針對近年來安全生產領域的新特點和新問題，以及生產事故多發頻發的現狀，今年年初修訂了《山東省安全生產條例》，條例堅持安全第一、生命至上原則，細化并明確鄉鎮人民政府、街道辦事處、開發區管理機構的職責，建立安全生產風險分級管控和事故隱患排查治理雙重預防工作機制，明確有關行業和領域的生產經營單位實施安全生產責任保險制度，對高危生產經營單位重點進行了規范。條例把省委、省政府的研究決策部署和安全生產實踐中的經驗做法充分吸納，更接地氣、更具針對性和操作性，將有效防止和減少生產安全事故，保障群眾生命和財產安全。近幾年，還根據全國人大相關決定和山東省實際，廢止了安置幫教刑滿釋放和解除勞動教養人員的若干規定和文化市場管理條例。

堅持依法立法，切實維護法制統一

省人大常委會嚴格遵守依法立法基本原則，自覺維護社會主義法制統一，在對上位法進行細化和補充的同時，注重發揮地方立法的先行先試作用，認真做好對設區的市地方立法的審查指導工作，努力將維護法制統一和提高人民群眾改革獲得感緊密結合起來。

（一）認真做好省本級立法工作

省人大常委會準確理解和把握地方立法的權限范圍，切實遵循不抵觸原則，不違背上位法規定，不搞越權越位立法，注重發揮地方立法的指引功能和先行先試作用，不斷引領和推動行政管理方式方法創新。

一是嚴守立法權限和法定程序，依法設立行政許可、強制和處罰。省人大常委會按照黨的十八屆三中、四中、五中和六中全會要求，進一步簡政放權、深化審批制度改革，最大限度地減少政府對微觀事務的管理，特別是對地方立法經常運用的行政許可、處罰和強制三項行為的設定不斷做“減法”，為群眾的生產生活提供便利。在行政處罰的設定上，嚴格遵循“過罰相當”原則，在不突破上位法規定的種類和幅度的前提下力求做到科學合理。由于行政強制直接涉及行政管理相對人的人身和財產權利，對相對人權益影響更大，省人大常委會堅持在地方立法中嚴格按照國家法律規定予以設定。對于行政許可的設定，更是慎之又慎，一般情況下不增設新的許可，確有特殊情況的，也對其必要性和立法依據進行充分論證。例如，2016年制定的《山東省地方金融條例》，對“民間融資機構開展民間資本管理業務的行為”規定了許可，在法規草案起草階段，就督促有關部門在媒體上刊登法規草案并召開聽證會廣泛聽取意見建議；在常委會會議審議階段，在向全國人大常委會法工委請示報告的基礎上，專門召集金融專業人士和法律專家進行論證，對該項規定不斷修改完善，規定開展這項業務的民間融資機構不僅要有一次性實繳貨幣資本不低于人民幣三千萬的資金，同時還規定了其它限制條件，對于有效防范金融風險、維護群眾合法權益起到了保障作用。

二是嚴守不抵觸原則，切實維護法制統一。省人大常委會準確把握與上位法不相抵觸的立法底線，一是制定的法規的內容不違背憲法法律和行政法規；二是上位法沒有規定的，遵循憲法和有關上位法的立法精神，符合黨和國家的大政方針和改革決策。尤其注重把握好、處理好地方立法與國家政策的關系，一切以維護群眾的合法權益為出發點和落腳點，使制定的每一項地方立法、出臺的每一個答復都具有實踐的、法律的、法理的依據。例如，2016年4月，省人大常委會就計劃生育有關問題答復省衛計委，規定“符合新《中華人民共和國人口與計劃生育法》、原條例和新條例生育子女，女方尚處于國家規定的產假期間的，可以順延享受新條例第二十五條規定的增加產假和其他待遇”“2016年1月1日至1月22日期間再生育子女，符合新條例規定的，夫妻可以按照規定申請補辦生育證”，實現了對國家法律修改后、地方性法規出臺前這段空檔時間內群眾合法權益的保護，既符合法制統一的精神，又切實維護了群眾合法權益。

三是注重立法的指引功能，不斷實現立法創新。省人大常委會樹立正確的立法理念，注重立法的指引功能，通過立法引領和推動行政管理方式方法創新，疏導、指引相對人自覺遵守法律法規、糾正違法行為，而不是簡單地以行政處罰、許可和強制代替行政管理。2015年制定的《山東省人力資源市場條例》，對于人力資源服務機構的違法行為逾期不改正的，不是簡單地設定處罰，而是規定“記入機構信用檔案并向社會公布”，給違法行為人以警示，引導其自覺守法、正確履行義務，取得了單純依靠處罰達不到的效果。

四是發揮地方立法先行先試作用，為國家立法提供經驗。對于國家立法條件不成熟而省內條件具備的，省人大常委會堅持在科學論證的前提下敢于先行先試，開展創設性立法，為我省經濟社會發展提供依據，同時也為國家立法創造條件、積累經驗。2015年通過的《山東省土地整治條例》，規定“土地整治形成的補充耕地指標和建設用地指標，可以在全省范圍內有償調劑使用。指標有償調劑使用的收益應當專項用于土地整治”，為在省域范圍內積極探索耕地占補平衡以及市場化運作提供了法律依據，《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發［2017］4號文件）肯定了這一做法。

（二）不斷推進設區的市地方立法工作

多年來，省人大常委會結合實際情況，不斷探索和創新對設區的市地方立法的審批和指導工作，取得了顯著成效。

一是不斷完善“提前介入、跟蹤審查”工作機制。本屆以來，省人大常委會繼續改進對設區的市地方立法審查工作，堅持并不斷完善“提前介入、跟蹤審查”的成功做法。法工委在提前介入審查時，注意更加廣泛地征求有關部門和專家學者的意見并及時反饋，在跟蹤審查中注重對設區的市所制定的法規的每一次重大修改都能夠及時、全面掌握，在主要進行合法性審查的同時，適度進行合理性審查，幫助設區的市共同研究解決遇到的問題，爭取將問題解決在法規草案表決通過之前。通過“雙向延伸”，即省人大常委會法工委的工作向下延伸，市人大法制工作機構的工作向上延伸，雙方拉近了距離，溝通協調更加順暢，有利于形成立法合力，保證法規質量。近年來我省設區的市報批的地方性法規報送省人大常委會后，都得以順利批準施行。

二是切實加強對設區的市地方立法工作的指導。2015年省人大常委會作出決定，分兩批賦予我省14個設區的市地方立法權。2016年省人大常委會共批準17個設區的市地方性法規和決定41件。針對所有設區的市依法行使立法權的新情況，省人大常委會更加注重加強對設區的市地方立法工作的指導。首先是加強對市人大常委會擬定立法計劃的指導，注重統籌省與設區的市、各設區的市之間立法項目的分工與銜接，避免省市之間立法項目相互重復和設區的市“扎堆”立法現象。其次，根據立法法相關規定，結合我省實際，注意指導設區的市正確把握立法權限，按照事權與立法權相匹配的要求，著力圍繞當地經濟社會發展急需解決的問題進行立法。再次，針對2016年設區的市法規數量較多、時間節點過于集中等情況，注意指導各設區的市科學確立立法項目，減少盲目立法，適度放緩立法節奏，合理安排立法時序，以確保深入研究問題，提高立法質量。最后，為規范報批和審查工作，制定了設區的市報批地方性法規程序規范，明確了法規報批審查工作程序。加強對設區的市立法工作人員的培訓，及時召開設區的市人大常委會立法工作會議，總結交流經驗，推動設區的市地方立法工作順利開展。

深入推進科學立法、民主立法，不斷提高地方立法質量

科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑，只有深入推進科學立法和民主立法，注重發揮好社會各方面和廣大人民群眾的立法合力，才能使制定的法規真正符合經濟社會發展的客觀規律，反映人民意志，得到人民擁護。

一是改進創新立法方式方法，發揮人大在立法中的主導作用。省人大常委會不斷改進創新立法方式，努力發揮在立法工作中的主導作用，通過在法規立項、起草、審議和宣傳方面加大工作力度，從而避免部門利益法制化和爭權諉責，切實維護群眾合法權益。在法規立項環節，嚴把立項條件，堅持“四個不立”，即立法項目不是經濟社會發展急需的不立，立法條件不具備、時機不成熟的不立，能用黨紀、政策、規章、道德規范解決的不立，立法的針對性、時效性不強的不立。在法規起草環節，改進立法起草機制，運用直接組織起草、聯合起草和委托起草等方式，推動法規起草多元化。近年來，法工委受常委會委托組織起草了信訪和地方立法條例等法規草案，有關專門委員會牽頭組織起草了企業工資集體協商、預防未成年人犯罪、社會科學普及條例等多部法規草案。在法規審議環節，提前向常委會組成人員呈送草案文本，落實常委會審議法規介紹制度，對制度設計、重點內容等作出說明，為議深議透法規草案打牢基礎。在法規宣傳環節，堅持新聞發布制度，通過對法規的立法背景、主要內容和重點條文等作出準確解讀，加強輿論引導，為法規實施夯實基礎。

二是健全開放包容的立法工作機制。省人大常委會建立健全黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的統籌協調、各司其職、各盡其力、分工合作的立法工作格局，使各方面的意見和關切得到充分表達，調動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識，努力形成合力，共同推進立法工作。在法規草案起草階段，注重發揮好政府的重要作用，同時法工委提前介入，共同把好法規草案制度設計的第一關，從源頭上防止部門利益法制化和地方保護主義傾向。在法規草案常委會會議審議階段，注重發揮好省人大法制委、省人大常委會法工委的審議和組織協調作用，同時注重發揮好人大其他專門委員會的專業優勢，形成立法合力，共同做好立法工作。

三是拓寬人民群眾、人大代表有序參與立法的途徑。本屆以來，省人大常委會不斷拓寬征求意見渠道，從而匯聚民意、集中民智，使法規更加體現人民群眾的利益和需求。在法規草案初次審議階段，在山東人大網公布法規草案，并選擇部分法規在主流媒體上刊登，面向社會公開征求意見。在法規草案審議修改階段，堅持深入基層開展有針對性的立法調研，通過召開座談會和實地考察，多渠道、多層次征求不同階層和群體的意見；及時召開立法咨詢員會議，聽取專家學者對修改后的每件法規草案的意見建議。對群眾普遍關注、爭議較大的法規項目，每年年初在制定立法計劃時，都安排召開網上聽證會，以更好地論證法規的焦點和難點問題。同時，多年來堅持法規草案征求人大代表意見，邀請人大代表列席人大常委會會議，尊重并積極回應人大代表提出的有關立法議案等，通過多種方式認真聽取人大代表的意見和建議，更好地發揮了人大代表在立法中的作用。

四是發揮好立法研究服務基地的智庫作用。2015年，省人大常委會與山東大學、山東師范大學、濟南大學、山東政法學院和煙臺大學合作建立5個地方立法研究服務基地。兩年來，各基地多形式、寬領域、全方位參與地方立法工作，取得了豐碩的研究成果，這些研究成果緊貼現實，具有較強的針對性、創新性和可行性，為我省地方立法提供了智力支持。如山東大學基地完成的《山東省青島西海岸新區條例》專題論證和制度設計任務，對新區管理體制、管理權限，新區與行政區和各功能區關系，海洋等新興產業發展措施等問題進行梳理，對制定條例的合法性、可行性及立法效益進行了初步論證，并對照問題清單進行了相應的條文草擬和制度設計，為青島西海岸新區立法打下良好的基礎。今后，將繼續依托高校學科優勢以及溝通立法機關內外的橋梁紐帶作用，充分發揮其“外腦”作用，創新思路，積極探索，努力把地方立法研究服務基地建設成為推動科學立法、民主立法的重要平臺。