中國農村反貧困問題研究

文/賀雪峰

中國農村反貧困問題研究

文/賀雪峰

兩種類型的貧困

當前中國農村貧困主要集中在老少邊窮地區，尤其是集中在連片特殊困難地區。國家“十三五扶貧攻堅計劃”中提出的14個連片特困地區“大多分布在生存條件惡劣、缺水少土、基礎設施薄弱、自然災害多發、社會事業發展滯后的大石山區，邊境地區，少數民族聚居區和水庫移民區，貧困程度深、自我發展能力弱，是實現我國千年扶貧目標、小康目標中最難啃的硬骨頭”。在連片貧困地區，不僅貧困發生率高，而且貧困人口與非貧困人口收入差距小，識別難度大。集中連片貧困地區的貧困往往也是一種文化現象，不考慮貧困地區的文化，簡單地進行幫扶，效果往往適得其反。此外，全國幾乎所有農村都有普遍的零星貧困發生，這些零星貧困發生的主因是天災人禍造成農民家庭缺少基本勞動力，從而無法從市場上獲得緩解貧困的勞動收入。

要從根本上解決農村貧困問題，就需要理解農村貧困產生的原因，尤其是要理解農民獲取收入、完成家庭勞動力再生產的方式。在當前中國農村，農民家庭獲得的收入主要有兩塊，一塊是務農收入，一塊是務工收入，且絕大多數農民家庭都已形成“以代際分工為基礎的半工半耕家計模式”：家庭中年齡比較大的中老年父母留村務農，年富力強的年輕子女進城務工。一個農民家庭可以同時獲得務農收入和務工收入，這樣就可以大幅度增加農民家庭收入，緩解農民家庭貧困狀況。即使農村農業生產條件比較惡劣，農業收入不足以解決貧困問題，但只要有年輕子女可以進城務工經商，農戶家庭就可以從城市獲得已經形成的全國統一勞動力市場的工資收入，從而可以緩解（實際上一般是徹底改變）貧困狀況。因此，從家庭層面來看，造成農村貧困的原因就有兩個。一是家庭中缺少勞動力，不僅缺少進城務工經商獲得務工收入的青壯年勞動力，而且缺少從事農業生產獲得農業收入的勞動力。這是非集中連片貧困地區發生貧困的主因。二是不愿意進城務工經商，而農業收入又較少的農戶，這是集中連片貧困地區發生貧困的主因。不愿意進城務工經商，既有交通不便、受教育程度不高等客觀原因，又有文化方面的原因。連片貧困地區惡劣的生產條件和生態環境使農戶很難獲得足夠農業收入，由此陷入普遍的貧困。

對于缺少勞動力的農戶家庭，反貧困幾乎唯一的辦法就是通過社會保障和社會救助來兜底。對于集中連片地區的貧困，最重要的辦法一是建設基礎設施，二是改變文化條件。

反貧困與城市獲利的制度機會

當前中國處于史無前例的快速城市化進程中，城市為進城農民提供了各種各樣的第二、三產業就業機會，并且形成了幾乎是全國統一的勞動力市場。只要身體健康，進城農民基本都可以獲得遠高于從事農業生產收入的工資性收入。按照當前城市務工收入水平，一對中青年夫妻每年收入三五萬元是不難的。一個農民家庭，即使留在農村的父母沒有任何農業收入，中青年夫妻再加上年老父母和年幼子女，一家六口人，按3萬元收入計算，每人年均收入有5000元，遠高于國家規定的2300元/年的最低貧困線。即使是一個六口之家，只有一個中青年勞動力進城務工經商，一年只有2萬多元純收入，這個農戶家庭人均年收入也超過3300元，更何況不可能沒有任何農業收入，年老父母在農村生活的支出消費水平一般也較低。

僅僅靠最低水平的城市務工收入，一個農戶家庭6口人進城，他們不可能在城市體面生活。但如果這個農戶家庭仍然立足村莊，年老父母多少還可以從事農業生產，獲得農業收入。一般而言，農民家庭在村莊生活，住自家房子，有自給自足的庭院經濟，農村消費水平又比較低，則只要有一個家庭勞動力進城獲得最低水平的務工收入，這個農民家庭就可以擺脫在農村的貧困狀態，就可以獲得家庭基本的發展能力。

因此，在當前中國快速城市化背景下面，農村反貧困的根本辦法就是讓有勞動力的農戶家庭獲得正常的進城務工機會。恰好中國快速經濟發展和城市化為幾乎所有進城農民工提供了這種就業機會。在某種程度上可以說，改革開放以來，中國在反貧困方面取得重大成就的根本原因就是城市就業機會的大量出現。

對于具體的農戶家庭而言，他們是否會響應及有沒有能力響應城市就業機會是有差異的，這種差異主要表現在兩個方面：能力和意愿。從能力方面來看，尤其是少數老少邊窮地區，很多農村青壯年仍然缺少基本教育，甚至不乏文盲，這樣就會限制他們在城市獲得就業的機會。從意愿方面看，有一些地區農民不愿意進城務工，忍受不了工廠勞動的約束。他們認為，雖然城市務工收入高，但在農村種田，農閑時間長，都是熟人，相互信任，時間自由。因此寧愿在農村收入低一點也不愿進城去過受約束的日子。他們即使進城務工，也可能只是在城市從事比較短時間的勞動，有了一定收入就回到村莊繼續過“逍遙”的日子。

從宏觀上講，當前中國農村反貧困戰略大致可以分為三個層次。第一層次是對那些生活在自然條件惡劣區域的村莊與農戶進行易地搬遷扶貧。自然條件惡劣的地區地廣人稀，涉及到的區域面積可能比較大，人口卻不一定多。第二個層次是為自然條件相對較差、人地關系相對緊張的農村地區，提供相對完善的基礎設施和基本公共服務，尤其是教育、醫療服務。第三個層次，也是最為根本的層次，在當前城市化和市場經濟背景下，為農民提供進城務工經商所需要的各種權利保障，清除限制農民進城獲得就業與收入的各種體制機制障礙。

絕對貧困與相對貧困的甄別

現在還有一部分農村的貧困是因為家庭缺少合格的勞動力。家庭缺少合格勞動力又可以分為兩種情況，一種是缺少進城務工勞動力，一種是甚至連農業生產勞動力也缺乏。

缺少進城務工勞動力家庭，但仍然有從事農業生產勞動力的家庭，家庭經濟條件不能算好，但可以解決溫飽問題，還不能算農村貧困家庭。缺少基本勞動力甚至連農業勞動力也缺少的農戶家庭一般比較少，但并非不存在，他們的貧困很容易識別，因此幾乎都已經納入到各種社會保障和社會救助體系，實行了政策兜底?？傮w來講，這樣的絕對貧困家庭不是很多，容易識別，實施政策兜底沒有什么異議。

現在的問題是，相對貧困很難識別。絕對貧困家庭很容易通過“社區瞄準”進行識別，相對貧困戶與非貧困戶之間的界限很模糊，“社區瞄準”又會受到各種人際關系、宗族勢力等因素的影響，而精確的農戶收入統計根本就不可能存在。

貧困戶是依據家庭年收入來計算的，但在當前農村，農民收入多為實物和現金，即使工資收入也往往是城市務工所得，很難統計，這就使得貧困戶的識別上很難精準，尤其是無法準確統計農戶每年實際收入的多少。村莊評貧困戶時，除了收入標準，還有支出標準，比如家庭有人生病因此要支付醫療費用。而且按國家政策，對參加合作醫療的貧困戶要提高醫療報銷比例，甚至參加合作醫療的費用也由地方政府代交。因此，有人生病就成為入選貧困戶的一大條件。再比如，子女讀高中、大學都要交很高的學費，而且這一年齡段的子女不能參加工作賺錢，這樣的家庭就有很強的被評為貧困戶的理由。因此，貴州省威寧縣總結出識別貧困戶“四看法”的經驗，即“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”，其他地區也有類似經驗。

問題還在于，被納入到貧困戶的農戶只是通過“社區瞄準”被評出來的，評出來的理由既有收入標準又有支出標準，除極少數絕對貧困戶以外，村莊貧困戶與邊緣貧困戶甚至與一般農戶的差異不是很大?，F在的問題是，上級扶貧力度很大，并且往往將各種扶貧政策捆綁使用，使得被評為貧困戶的家庭可以享受到很多方面的政策照顧，甚至因此成為特權農戶，而未被納入到貧困戶的農戶卻什么好處也得不到，因此造成了爭當貧困戶、低保戶的情況，因為貧困戶、低保戶指標分配造成的村莊治理中的各種困境也出現了。

反貧困政策的教訓及誤區

農村反貧困的根本仍然是讓農村勞動力平等地獲得進城務工經商的機會，從而增加工資性收入，打破過去的貧困狀況。農村和農業機會有限，過去農村扶貧，將大量扶貧資金用于產業扶貧，問題是，產業扶貧幾乎是不可能的，產業只能“扶富”而難以扶貧。尤其是在貧困山區，開發難度大、獲利機會少，與其鼓勵貧困農戶在缺少獲利機會的貧困山區搞開發、發展產業，不如鼓勵貧困農戶家庭勞動力進城務工經商。城市經濟機會多、獲利空間大。農民在農村創業，最成功的年收入也不過相當于進城務工的工資收入，而大部創業是會失敗的，這就是為什么產業扶貧中給農戶的資金投入幾乎都是有去無回、血本無歸的原因。

相對來講，通過建設農村基礎設施尤其是道路和灌溉體系，為無法進城務工的農戶家庭提供相對較好的進行農業生產的條件，以及讓農戶有更加便利的與外部聯系的途徑，比為單家獨戶提供扶貧支持要重要得多。而包括義務教育和基本醫療在內的基本公共服務既是提高農戶家庭人口素質的前提，又是將來提高農戶家庭收入的基礎。當前農村扶貧，強調精準幫扶到戶，甚至規定“兩個70%”政策，即“財政扶貧基金中70%要用于產業開發，產業開發項目資金具體使用中70%要直接到戶”。比如，2016年延安市老區扶貧開發局、延安市財政局聯合下發的文件《關于做好2016年財政專項扶貧資金項目計劃的通知》中明確要求：“切塊到縣的中省財政專項扶貧資金70%以上用于扶持建檔立卡貧困村、貧困戶發展產業”，“本次中省下達的切塊財政扶貧資金中70%以上的資金要用于產業開發”。這樣就將寶貴的扶貧資源浪費掉了，而沒有用于提高農民自我發展能力的基礎設施和基本公共服務。關于反貧困政策可能存在的一些誤區，我們可以作進一步的討論。

首先，“精準扶貧”的概念。作為一個政治詞匯，“精準扶貧”無疑是對的，具有巨大的號召力；作為一個分析性概念，其中卻可能有著值得注意的內在張力。精準是一個現代社會的概念，是以現代統計為前提的，是以嚴格數字化管理作為基礎的。作為扶貧對象的農村仍然有著龐大的自給自足經濟、實物經濟和現金經濟，農戶收入統計幾乎不可能。農民在休閑與就業之間的換算也與一個理性人有差異。有人就是愿意選擇更多休閑而非更高收入，這在很多少數民族地區甚至還是一種文化。在這種文化的情境中，扶貧甚至會異化為“養懶漢”。也就是說，當前的中國農村社會仍然是一個傳統社會，尤其是需要扶貧的老少邊窮地區更是集自然經濟和傳統生活于一體的傳統社會，在這樣的社會進行精準扶貧和精準治理是很困難的，因為精準治理的基本前提不存在。

其次，扶貧的主要途徑。當前，解決貧困問題的根本辦法還是要靠制度、靠市場，而不能靠地方政府的“運動式治理”。當前一個階段，扶貧成為自上而下對地方政府的主要政績考核，地方政府投入極大的財政資源和行政資源，試圖通過“運動”在短期內解決農村貧困問題。現在的問題是，貧困本來就是一個不斷發生的過程，中國過去幾十年在緩解貧困上取得巨大成就，主要靠的不是政府扶貧工作，而是制度建設的成果，包括市場經濟制度的建立。甚至可以說，地方政府扶貧，絕大多數都只是教訓而非成績，貧困人口的減少主要是因為中國經濟發展和城市化為農民提供了大量城市就業機會，同時又為進城失敗農民保留了返鄉退路。從這個意義上講，當前以地方政府為主導的“運動式扶貧”最多只有治標的意義，大量資源投入進去，效果卻極為有限。農村貧困問題的解決，最終辦法仍然是也只能是制度建設和市場建設，通過制度和市場建設，讓農民通過響應市場機會來自主地獲取勞動收入，從而有主體性地緩解貧困。國家進行制度建設，農民響應制度和市場機會提高自己收入水平。若他們中的少數人缺少基本的響應市場機會的能力（比如沒有勞動力）或響應失敗，國家再通過諸如低保制度來兜底，從而逐步地緩解農村貧困問題。農村扶貧必須要強調農村貧困戶的主體性，不然就會變成“運動式扶貧”所造成的“養懶漢”問題。

第三，扶貧不能搞成特權化，不能變成排斥性的。貧困不是一種權利，不能因為貧困就理所當然地獲得各種特權。當前農村扶貧中，對貧困戶有著各種照顧，一旦評為貧困戶，就似乎具有了各種當然特權，其中原因是，當前扶貧將各種政策捆綁在一起，這是完全錯誤的。當前農村扶貧中有一種傾向，就是將各種國家資源堆積到一些貧困戶上，不是解決貧困戶的補差問題，而是要讓他們“致富奔小康”，這種“致富奔小康”又不是靠貧困戶自身的能力和積極性，而是由地方政府選擇性支持所致。這樣就會對其他非貧困戶造成排斥，一般農民就成為了扶貧政策的反對者。

第四，大量扶貧資源主要應當用于農村基礎設施和基本公共服務建設，而不應當用于支持具體貧困戶發展產業。農村貧困本身就是一個動態的概念，當家庭周期處于消費人口較少而勞動人口較多的階段，這個農戶家庭就比較富裕；當消費人口較多而勞動人口較少時，這個家庭就會比較貧困；缺少強壯勞動力，這個家庭就可能陷入絕對貧困。通過社會保障和社會救助來兜底絕對貧困戶，通過建設農村基礎設施和提供農村基本公共服務，就可以為農戶家庭勞動力提供從農業和進城務工中獲取收入的能力，從而讓他們響應市場機會，自己增加自己的收入、緩解自己的貧困、奔自己的小康生活。

第五，農村扶貧要懂辯證法。貧困是不斷地、動態性地產生出來的，因為種種偶然性，不同農戶家庭的經濟狀況也是不斷變化的，有些貧困是暫時的，很快就自動脫離了貧困，而新的貧困又在不斷產生中。決定貧困狀況的必然因素來自于中國經濟發展狀況、城市就業機會以及農業產出水平等宏觀的結構性因素，正是超越農戶個體的結構，包括制度與市場因素，決定了農村總體貧困程度。國家通過諸如低保制度等兜底一部分陷入貧困的農戶，通過易地搬遷安置一批生態條件過于惡劣地區的貧困戶，假以時日，中國就一定可以在反貧困上取得決定性的勝利。

總體來講，當前農村扶貧中存在著要求過急過快、過于強調精細、扶貧方案過于具體的弊病，造成了嚴重的資源浪費，也出現了普遍的形式主義。扶貧產生的實效少，引發的問題多。在“運動式扶貧”中，包括貧困戶在內的農戶主體性喪失了，地方政府包辦代替不僅僅是浪費了很多資源，而且可能增加農村社會內部的矛盾，造成農村治理能力的弱化，導致國家在農村基層的威望下降。

（作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授；摘自《社會科學》2017年第4期；原題為《中國農村反貧困問題研究：類型、誤區及對策》）