當前形勢下加強區域金融監管協調路徑探析
——以許昌市為例

■中國人民銀行許昌市中心支行課題組

當前形勢下加強區域金融監管協調路徑探析
——以許昌市為例

■中國人民銀行許昌市中心支行課題組

本文以當前國家明確要求金融監管協調和決定成立金融穩定發展委員會為背景，基于許昌市金融監管實踐進行剖析。研究發現，金融業快速發展引發了銀行資產質量、非法集資、互聯網金融、金融消費等形式的風險累積；金融監管協調存在監管主體及職能缺失、監管協調機制平臺缺失、監管實踐缺乏協調、監管信息溝通交流機制缺失等方面的不足。據此，本文從實現監管主體全覆蓋、夯實地方政府監管協調的責任、明確監管協調的法律制度依據、建立健全信息共享機制等方面提出強化區域金融監管協調的政策建議。

金融監管；不良貸款；非法集資；互聯網金融；金融消費

2015年以來，我國相繼出現了股市風波、匯市風波及e租寶非法集資等影響較大、涉及面廣的金融風險事件。在分業監管體制下，對于這些經營跨區域、產品跨界的金融風險，單一金融監管機構往往難以迅速、有效處置，這凸顯了金融監管協調不足的問題。近期中央高層對加強金融監管協調工作提出了明確要求，尤其是第五次全國金融工作會議決定成立國務院金融穩定發展委員會，注重從體制和機構運作上解決監管協調不足的問題。本文以許昌為例，梳理當前區域金融監管協調存在的不足，并從維護區域金融穩定和防控金融風險角度提出政策建議。

一、金融業快速發展引發風險聚集

（一）金融業快速發展基本情況

近年來，許昌市金融業發展迅速，無論銀行、證券還是保險業，均呈現快速擴張的趨勢。表1給出了2013年和2016年許昌市銀行業、證券業、保險業金融機構有關數據對比。從中可以看出，截至2016年底，許昌市正常運營的小額貸款公司23家，注冊資本金16.9億元，貸款余額19.7億元；擔保公司10家，在保余額14.6億元；金融業發展迅速。這表明這兩類機構的規模在持續擴大。

表1 許昌市銀行業、證券業、保險業金融機構數據

注：數據來自中國人民銀行許昌市中心支行金融穩定報告、許昌市銀行業協會及保險業協會。其中，銀行業的交易量是指存款和貸款余額；證券業交易量是指證券交易量和客戶交易結算資金；保險業交易量是指保費收入和理賠支出。

與金融業快速發展相適應，金融機構混業經營、金融產品跨界交叉的趨勢日益明顯。表2給出了許昌市部分金融機構2016年的交叉經營情況。以光大銀行許昌分行、華安證券許昌營業部、陽光財產保險股份有限公司許昌中心支公司為例，其混業經營無論涉及機構、金額還是產品種類都比較普遍。

表22016 年許昌市部分金融機構的交叉經營情況

同時，以互聯網金融為代表的新興金融業態不斷涌現，第三方支付、網絡眾籌和P2P網絡借貸平臺發展迅速。據不完全統計，截至2016年末，許昌市第三方支付服務平臺共有23家，全年累計實現交易金額153.6億元；互聯網企業56家，其中，跨區域或跨界進行經營的31家；從事股權眾籌和P2P網絡借貸服務工作的企業19家。

（二）金融業快速發展引發風險累積

1.銀行業金融機構資產質量持續下降。以許昌市銀行業為例，銀行業金融機構不良資產規模不斷擴大，不良率持續攀升。圖1給出了許昌市2013～2016年不良貸款和不良率增長情況。而且，在當前許昌經濟穩增長基礎不夠牢固、下行壓力仍然較大的情況下，金融機構經營困難、信貸風險防控壓力較大的狀況仍將持續相當一段時間，這也意味著許昌市銀行業金融機構資產質量下滑的趨勢短期內難以扭轉。從區域經濟金融發展看，這僅是金融風險不斷積聚的個案，與當前區域金融業快速擴張有直接關系，實質上也是金融監管滯后尤其是協調不足的直接反映。

圖12013 ～2016年不良貸款和不良率增長情況

2.非法集資案件高發。近年來，區域經濟發展逐漸顯露出脫實向虛的趨勢，部分實體經濟行業從金融體系獲得資金的能力和機會越來越弱，于是民間借貸應運而生且發展迅速，并逐漸演化為非法集資。表3給出了2013～2016年間許昌市非法集資情況。從中可以看出，從2013年始，非法集資問題逐漸顯現并愈演愈烈，一度成為區域金融穩定的重大隱患。非法集資的成因復雜，涉及地方經濟金融發展的方方面面，但監管缺失尤其是監管協調不足無疑是重要原因。

表32013 ～2016年間許昌市非法集資情況

3.互聯網金融問題突出。據調查統計，2015年許昌市從事網絡借貸業務的平臺有23家，其中風險平臺15家；2016年從事網絡借貸業務的平臺15家，風險平臺8家①數據來自許昌市公安局和市金融辦（處非辦）。，而且這些風險平臺主要問題集中于非法集資。但同時，限于當前的監管體制，互聯網金融的亂象往往并不能由一家監管機構獨自有效處置，這也從側面說明區域金融監管存在漏洞和空白，實質上也反映了監管協調不夠的問題。

圖22013 ～2016年交叉產品糾紛情況

4.金融消費維權案件多發。圖2給出了2013～2016年交叉產品糾紛情況對比圖。2013年以來，許昌市金融消費者消費維權次數逐漸增多，其中，因跨界或交叉經營理財、投資、基金等產品而侵害金融消費者合法權益的糾紛案例占投訴、糾紛的比例不斷攀升。一方面，金融侵權事件頻現，另一方面，每一家監管機構都不能有效地對跨界、交叉經營產品進行有效監管，在分業監管體制下，實際上也是監管協調不到位的問題。

二、許昌市金融監管協調方面存在的不足及原因分析

從金融監管看，許昌市金融監管機構主要有專業金融監管機構，如人民銀行和銀監分局；市政府工作部門，如金融辦、商務局等。金融監管主體的缺失、監管信息溝通交流的缺乏、金融監管體系的先天性不足等問題，造成許昌市既沒有明確的牽頭協調單位，也缺少穩定的協調機制，在實踐中也幾乎沒有監管協調，區域監管尤其是監管協調的矛盾更加突出。

（一）監管主體及職能缺失。目前，在許昌轄區，金融監管機構主要有專業監管機構人民銀行和銀監分局，政府部門金融辦和商務局等，缺少證券業、保險業監管分支機構。同時，截至2016年末，許昌轄區證券營業機構11家，資產總額11.41億元，客戶交易結算資金13.63億元；保險業機構47家，保費收入66.63億元，理賠支出15.25億元。兩個行業業務量大，涉及人員眾多，是金融風險高發的重點行業，但卻沒有設立行業監管分支機構。尤其是在分業監管背景下，每一類監管機構均對應一種或幾種金融業態，造成事實上的監管缺位。雖然按照有關規定，人民銀行和金融辦也對證券業、保險業履行部分監管職能，但一方面長期分業監管造成地方上證券、保險監管專業人才匱乏；另一方面，由其他機構代行監管職能于法無據，無法在事實上形成有效監管。而且從權責對等的角度看，在監管主體缺失的情況下，也無法進行有效的監管協調。

（二）監管協調機制平臺缺失。2003年修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》第九條規定，國務院建立金融監督管理協調機制。以此為依據，國務院于2013年批復由中國人民銀行牽頭建立金融監管協調部際聯席會議制度。從監管實踐看，一方面，金融監管部際協調機制在很大程度上僅起到了溝通信息的作用，而且從機構功能上看，中國人民銀行與財政部、銀監會、證監會、保監會等機構既沒有行政上的隸屬關系，也沒有功能上監督關系，其在監管協調過程中發揮的作用有限；另一方面，一直以來，金融監管部際協調會議機制只存在于國家層面。就許昌轄區看，既沒有建立有關機制，也沒有明確相應的牽頭單位或部門，在分業監管背景下，各監管機構和部門在各自的法定職責范圍內履行監管職責。這種情況在嚴格的分業經營條件下是行之有效的，但目前轄區混業經營已成常態，跨界經營、交叉金融產品不斷涌現，事實上造成監管實踐與金融創新之間的脫節。在監管協調不足的情況下，監管手段和措施不能及時跟進金融創新的步伐，極易造成監管真空和重復監管。

（三）監管實踐缺乏協調。在分業經營、分業監管背景下，許昌市各監管主體如人民銀行分支機構、銀監分局、金融辦等根據職能進行條線監管，在監管實踐上也缺乏協調。如：《中國人民銀行法》規定，“中國人民銀行根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督。”但根據中國人民銀行許昌市中心支行統計，2013～2016年間，中國人民銀行許昌市中心支行開展綜合執法檢查3次、單項執法檢查26次；許昌銀監分局開展執法檢查32次，均沒有進行事前溝通協調，也沒有開展聯合執法。再如：2013年，中國人民銀行鄭州中心支行和中國證監會河南監管局簽署備忘錄，加強證券監管合作，但4年來，人民銀行許昌市中心支行沒有接到任何協助監管要求。出現這種現象固然有職能差異的原因，但從近年轄區金融風險高發的情況看，卻并非不需要監管協調。以2015年開展互聯網金融風險專項整治為例，中央層面已經明確由中國人民銀行牽頭進行整治，但在許昌轄區，各監管機構根據職能、按企業類別分工進行，各監管機構橫向之間既沒有信息共享，也缺乏監管協調。

（四）監管信息溝通交流機制缺失。充分的信息披露和完全的信息共享是進行監管協調的必要條件，也是增強監管合力、提升監管效果的內在要求。但目前監管信息溝通交流不暢卻是影響金融監管協調效果的重要因素。一方面，金融監管信息溝通交流缺乏頂層設計。雖然我國自2013年就在國務院層面建立了金融監管部際聯席會議機制，并明確由中國人民銀行牽頭，但沒有明確各成員單位之間的信息交流和共享機制和具體辦法，以至于地方層面的金融監管信息共享缺乏政策依據和制度保障。另一方面，在分業監管背景下，各金融監管部門的職責不同監管目標存在差異，甚至部門利益偏好發生沖突，造成各方對信息共享的認識也不盡一致，導致各監管部門在監管信息共享和溝通方面的主動性和積極性存在差異。這些因素的交錯影響，最終導致不同監管部門之間信息溝通渠道不暢，甚至形成信息壁壘，不僅不能加強監管協同，甚至還會影響監管的效果。這種現象在許昌轄區表現得也很明顯。

三、強化區域金融監管協調的政策建議

（一）實現監管主體全覆蓋。自確立分業經營、分業監管體制以來，許昌轄區一直沒有設立證券業和保險業監管機構。在證券業、保險業發展起步階段，這種制度設計最初有益于專業化管理，也在一定程度上避免了混合監管政出多門、多頭監管的弊病，促進了證券業、保險業的快速發展。但自分業監管以來，證券業、保險業已經取得長足發展，尤其是近年證券業、保險業亂象頻發，已經成為金融風險的巨大隱患。在區域金融風險逐漸累積的情況下，許昌轄區至今沒有設立證券和保險業監管分支機構，從權責對等角度看，是無法做到專業監管和協調的。因此，在分業監管體制短期內無法改變的情況下，強化監管協調就是防范區域金融風險的必然選擇。而要實現區域金融監管的有效協調，就要首先在地方健全監管主體，這樣才能真正做到權責對等、事權統一、就近監管，也才能在體制上具備監管協調的條件。

（二）夯實地方政府監管協調的責任。2003年以來，金融監管實行中央垂直管理，這有效保障了金融監管政策的落實，對金融業健康發展起到積極促進作用。但在當前金融混業經營已經成為常態的情況下，僅僅依靠專門金融監管機構遠不能實現監管對象全覆蓋，而地方政府在處于地方行政核心地位，在監管協調方面有無可比擬的優勢。同時，第五次全國金融工作會議也強調，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。因此，在當前金融改革還沒有總體鋪開的情況下，在專業金融監管機構實行“條條”監管的基礎上，由地方政府統籌“塊塊”監管，進行監管協調，能夠形成監管合力，杜絕監管漏洞和空白，有利于維護區域金融安全和穩定。

（三）明確監管協調的法律制度依據。第五次全國金融工作會議強調，要以防范系統性金融風險為底線，加快相關法律法規建設。權責一致是管理的基本要義，對于地方政府而言，“法無授權不可為”也是基本遵循。而在許昌轄區，也存在政府加強金融監管協調缺乏明確的法律或制度依據的情況。在當前成立國務院金融穩定發展委員會加強金融監管機構內部協調的基礎上，夯實地方政府維護金融穩定的責任，首先要從法律和制度上明確地方政府的職責權限。一方面地方政府在履行監管協調責任中于法有據、名正言順，增強其加強監管協調的主動性和有效性，加快形成條塊結合、運轉高效、無縫銜接、全面覆蓋的監管協調機制；另一方面，也要從根本上防止地方政府濫用權力，打著監管協調的旗號干擾監管政策的執行，從而為金融風險累積埋下新的隱患。

（四）建立健全信息共享機制。第五次全國金融工作會議強調，要健全風險監測預警和早期干預機制，加強金融基礎設施的統籌監管和互聯互通，推進金融業綜合統計和監管信息共享。在信息共享方面提升區域金融監管協調的效果，首要的是要明確金融監管機構地方分支機構之間信息交流溝通常態化機制，制定出臺相應的制度，為金融監管部門之間的信息共享提供法律依據；其次要在金融監管協調機制下，建立金融監管信息收集、共享的平臺，明確常態化信息共享的內容、頻度、方式以及金融突發事件臨時信息交流共享方式；最后，還要有相應的保障措施，避免各監管部門由于監管目標不一致和部門利益的考量設置信息壁壘，造成信息失真，進而抵消金融監管協調效果。

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F832.1

A

1006-169X（2017）10-0075-04

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.10.011

中國人民銀行許昌市中心支行課題組組長：鈕明；成員：施林，黃奮強，田耀輝。（河南許昌461000）