城市內澇防治中的政府責任研究

陳羽玲　黎瀟

摘 要：城市健康和穩定是人民生存發展的重要條件，政府是城市的建設者和管理者，保障人民生命財產安全是每個政府義不容辭的責任和義務。近年來，我國城市內澇頻發，影響范圍廣，不僅嚴重威脅到人們的生命財產安全，也影響了城市生產活動和社會可持續發展，成為我國社會經濟發展的重大威脅。以北海市為例，盡管在內澇防治方面取得了一些成效，但仍然“年年防澇年年澇”，“逢雨必澇”，暴露了內澇防治的缺陷和不足，更說明了政府在提供公共服務和保障人民根本利益方面仍面臨新的挑戰。本文主要從人為因素導致北海市內澇頻發的現象入手，重點探尋內澇防治中的政府責任，以降低城市內澇發生，為有效防治城市內澇提供新的思路。

關鍵詞：城市內澇；防治；政府責任

一、北海市內澇頻發的原因分析

北海市地處廣西最南端，瀕臨北部灣，地處低緯度，屬于亞熱帶海洋性季風氣候。北海市每年的降雨時間近二分之一，四月至九月為降雨量較集中的時期，其中，夏季降雨量較大，加上臺風等氣象災害的影響，北海市時常遭遇大暴雨。從表面看，強降雨是引發城市內澇的直接原因，實際上除了地理位置和極端天氣等自然因素外，人類活動尤其是對城市的改造活動，也是導致城市內澇的重要因素，也是主要因素。

（一）城市規劃不科學導致蓄水面積不足

改革開放以來，城市化進程不斷加速，但城市規劃的步伐卻跟不上城市化的步伐，城市規劃和管理脫節，市政工程缺乏統籌規劃和建設，綜合管理能力滯后，導致城市蓄水面積不足。此外，城市化過程中生態環境遭到破壞，地面建筑物不斷增加，占據了越來越多的土地面積，原來能夠滲水的地面被各種水泥建筑物所覆蓋。城市周邊許多原有的湖泊、河流和植被等被各種建筑物覆蓋，自然生態環境遭到人為的破壞，導致天然蓄水面積不足，增加了城市排水系統的壓力。

（二）城市排水設施不夠完善

隨著城市化進程的不斷推進，北海市城市建設也得到迅猛發展，地面建筑有增無減，而事關民生的下水道基礎設施建設卻處于一個被遺忘的尷尬境地，要么陳舊不堪，要么早已被各種城市垃圾堵塞。一場普通的暴雨便能讓那些看似現代化的城市瞬間狼狽不堪，北海市民經常調侃“在北海生活不僅要有車有房，更要有船”、“人人住上海景房”等由內澇引發的現象，可見，內澇讓看似堅固的城市變得不堪一擊，與“宜居城市”等榮譽格格不入。究其原因，是城市建設存在的歷史遺留問題，北海市的雨水管道建設初期缺乏具有前瞻性的規劃設計為指導，雨水網管未能形成體系，因此，盡管現在已意識到下水道對城市安全的重要性，在高樓林立的市區重新構筑地下空間已經變得空前困難。即使到了現在，有些城市在修建地面建筑物時，也依然沒有考慮到建設配套完善的地下排水設施。

（三）“熱島效應”導致局部降雨量增加

影響城市降雨的主要因素有三個：充足的水汽供應、氣流上升達到過飽和狀態和足夠的凝結核。近年來，由鋼筋混凝土構成的城市建筑物大規模出現致使城市平均氣溫上升，形成“熱島效應”。城市的地面被大量的建筑物覆蓋，水泥地面加大了地表粗糙度，導致降水系統的移動受到阻礙，而北海又是年均降雨量較多的城市，降雨時間長、強度大。城市用地的大規模增加直接導致植被綠地減少，近年來的填海工程更改了土地的用途，導致水土流失，造成了局部地區氣候變暖。此外，大量增加的汽車等交通工具和人們不良的生活行為習慣，導致空氣中粉塵、顆粒物質增加，城市環境污染日益嚴重，更容易使空氣中產生凝結核，產生降水。

（四）城市居民的防澇意識和應急能力低

北海市是屬于外來人口占比較多的城市，加上城市化過程中的人力資源和社會資源集中于中心區，存在著不同程度的人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環境惡化等問題，造成城市居民的防澇意識和應急能力參差不齊，原有的防災減災和應急處理知識培訓機制早已無法適應當前城市居民的需要。因此在不了解城市內澇風險，缺乏必要的自救知識的情況下，往往會出現應急措施使用不當，造成非常嚴重的后果。

二、政府在內澇防治責任過程中存在的問題

（一）關于內澇防治的立法滯后

一方面是國家層面關于城市內澇防治的立法不完善，相對于其他領域的依法治理進程，我國依法治水的進程較慢，上世紀80年代才誕生了第一部水法即《中華人民共和國防洪法》，且其中很多條例缺乏實際操作性或已不再適應社會發展。直到2014年，國務院頒布《城鎮排水與污水處理條例》，明確將城鎮排水與污水處理及城市內澇防治事業納入法制軌道。另一方面，北海市關于城市內澇防治的地方性條例更少，近幾年才陸續出臺了相關的規劃，例如《北海市城市排水（雨水）防澇綜合規劃》（2013～2030年）。

（二）職責分散導致各部門之間配合度低

城市內澇防治需要政府各部門的相互配合，在我國主要災害管理部門的職能分工中，盡管水利部門作為防澇的主角，承擔國家防汛抗旱總指揮部的日常工作，組織全國防汛抗旱工作，城市排水系統是防治城市內澇的重要設施，屬水利部門的職責范圍，但城市排水系統又涉及到土地規劃，而土地規劃歸屬國土部門，如開發商從國土部門拿到一塊地皮后，可以任意填埋圈地范圍內的濕地、塘堰、溝渠、凹地等，而水利部門卻不能有效執法。又如，分工中規定教育部負責中小學校舍的恢復重建，但從提高公眾防澇意識的角度考慮，教育部門也應承擔部分教育培訓的責任。而各部門不能相互配合，對于內澇防治工作的順利開展造成了很大的障礙。

（三）政府及其工作人員責任意識不強

美國管理心理學家道格拉斯·麥格雷戈（ Douglas Mcgregor ）認為，“在每一個管理決策或每一次管理措施的背后，都必有某些關于人性本質及人性行為的假設。”在內澇防治工作中，政府工作人員責任意識不強主要體現在：一些政府官員急功近利，為了個人政績，片面追求短期經濟效益，在城市規劃中重表面、輕地下。更多的情況是各部門從不同的職責范圍和自身利益角度出發管理城市，將大量人力物力投放在光鮮亮麗的地面建筑物上，忽視關乎民生的公共基礎設施工程，不愿把錢投入到排水設施的建設上。部分負責城市建設和管理的人員，本身并不具備相關的專業知識和技能，在城市建設規劃中，常以個人喜好出發，甚至出現偷工減料的“豆腐渣工程”，浪費大量的社會資源，也影響到城市下水道的功能，削弱了城市的防澇能力。部分領導“在其位不謀其政”，從思想上不重視城市內澇防治工作，對城市內澇的危害認識不足，工作上疏忽大意。

（四）政府主導下的社會參與不足

城市內澇直接損害市民的根本利益，它的影響是社會性的。因此，政府應在發揮自身主導作用的同時，充分調動非政府組織和公眾積極參與。但目前非政府組織和個人參與內澇防治的方式較為單一，主要集中在內澇應急階段，或是自發零散的參與救援，缺乏計劃性和組織性。此外，公眾在防災意識上對政府存在過度依賴感，認為治理內澇只是政府的責任，普通民眾沒有權利也沒有義務參與管理，忽視了自身主體地位和社會責任感。部分技術和專業能力較強的社會人士未能參與到內澇防治中來，無法形成政府和全民的合力，造成實際工作中政府往往消極應對，直接或間接的影響內澇防治工作。

三、完善北海城市內澇防治中政府責任建設機制的對策

近年來，北海市內澇頻發，造成了人民生命財產的巨大損失。政府作為城市管理者，要徹底轉變思維，肩負起自身的責任，重新審視城市建設和管理中的薄弱環節，加強城市科學合理規劃，重視地下工程建設，真正做到將人民群眾的利益放在首位。

（一）完善立法

要從根本上解決內澇災害問題，應依法解決城市排水的問題，加強治水部門的協調和資金監管問題、依法規范洪澇預警機制的建設。本文認為，完善立法應從以下幾方面入手：

一是要開門立法。在立法過程中，要有職能部門、專家的參與，也要有媒體、網絡的介入，更要有普通老百姓的加盟。惟有利益相關方都來參加博弈，制定出來的法律才能最大限度符合多數人的切身利益。二是立法前先先修訂技術規范。北京交通大學土木建筑學院教授王元豐從城市規劃建設的角度提出：從長遠看，制定城市內澇防治法很有必要。但是，當前更重要的任務是修訂有關技術規范，使其更能適應我國城市發展和應對氣候變化的挑戰，在修訂規范時，應全面考慮北海市的氣候變化對城市發展的具體影響，及城市排水工程的防護水平。三是立法應在整合當前法律和地方性條例。我國的一些國家性、地方性法規和地方政府規章中，有關內澇防治的不少規定被實踐證明是行之有效的，在制定關于北海市內澇防治的相關條例時，應當加以總結、吸納。北海市于2013年開始編制《北海市城市總體規劃（2013年-2020年）》，將城市藍線及水系專項規劃以完善城市排澇水系作為目標之一。

（二）提高市民的防澇意識和對內澇防治工作的參與度

城市內澇防治事關人民生命財產安全，對一個城市發展和社會穩定有重要意義。只有在政府的有效領導下，提高全民的責任意識，增強全民使命感，才能做好這項任務。對于消防部門可定期舉辦內澇防治知識講座，普及公共安全知識，開展內澇的緊急逃生和救援演練等，提高公眾的憂患意識。二是加強環境保護知識教育，利用3月12日植樹節等主題日開展宣傳活動，組織民眾開展植樹活動及廢舊回收活動，通過社區動員居民自覺進行環境綠化，在各自范圍內種植花草樹木，并提倡家庭節約用水，進行雨水收集和再利用，杜絕水資源浪費。三是提高北海市外來人員的主體意識，調動他們積極性。

（三）完善城市管理機制，提升城市防澇水平

從城市的整體發展考慮，走出城市發展的誤區，重視城市地下設施建設。一是提高城市規劃的科學性、合理性和前瞻性，提高城市規劃和土地開發的預見性和前瞻性，遵循客觀規律，堅持科學規劃、合理布局、城鄉統籌、節約用地的原則，開展城市排水系統的規劃設計、建設管理、空間預備儲備等。二是在綠化建設上，要逐步恢復已被水泥地占用的綠地草皮，加大綠化面積，便于雨水滲入地面。道路、商業區和鬧市的地面采用滲水性較強的建筑材料，而學校、社區、廣場等區域，應保留足夠的綠地空間，可以在一定程度上減輕城市排水系統的壓力。三是建設完善的城市排水設施。對現有的排水系統，應充分考慮提升它們排水能力，及時翻新老舊的管網，重新進行科學布局，尤其是要做好老城區街道、社區和低洼地區的管道疏通和維護，使其能夠在降雨時正常發揮作用。而在建設新的排水系統時，要重視城市地下空間的建設，加強對城市排水管網的管理，科學的設定排水管網的標準，使其與能夠適應城市化的快速發展。在制定新的標準時，不能局限于解決當前的防澇能力，應從長遠的角度出發，充分考慮到城市建設規模的不斷擴大，城市人口的不斷增加，以及工業化發展帶來的城市極端天氣的影響，使排水系統能夠應對更大的降雨量。在加強排水的同時應提升城市的蓄水能力，在城市內建設一定數量的用于暫時儲水的調節水池，待大雨過后進行二次排水。

（四）設立城市內澇防治專項資金

城市排澇設施的建設需要投入大量的人力物力，僅靠有限的財政資金已不能滿足排洪設施建設需要。隨著排澇設施建設的投入越來越晚，財政也會越來越緊張，如此便會陷入越晚建設越無法建設的惡性循環，因此，應設立內澇防治專項資金，用于城市排洪設施建設和補貼災民所受損失。在政府牽頭的基礎上，鼓勵非政府組織、社會團體和公眾根據個人具體情況，通過各種形式積極支持內澇防治工作。對于進行房地產開發的團體或個人，要規定其在繳足城市排澇設施建設資金的前提下，對地上蓄水系統和地下排澇設施進行細致規劃建設。最后還要根據相關規程，加強對該專項資金的管理，確保做到取之于民，用之于民。

（五）借鑒國內外防治內澇的成功經驗

暴雨不以人的意志為轉移，但為何同樣是遭受暴雨侵襲，西方國家的城市能始終應對自如，屹立不倒，而我國城市卻像紙老虎一捅就破？原因是發達國家的城市從一開始的規劃中，就將發展地面建筑和城市地下空間建設一并考慮，統籌安排，以發展的眼光進行科學論證，并考慮到將來的用途，確保設計標準不會因為城市發展而出現瓶頸。因此不管下雨量多大，他們的下水道總能將雨水及時排出。北海市在內澇防治方面還存在許多不成熟之處，需要學習和借鑒國內外的成功例子，以彌補自身不足，例如法國的下水道、英國的“可持續排水系統”、日本“首都圈外圍排水工程”、美國集法律、技術和激勵為“三位一體”的城市內澇防治機制，以及我國江西省贛州的福壽溝和青島老城區的地下管網。

（六）建立有效的內澇災害預警機制

在城市暴雨出現之前，準確的天氣預報至關重要，可以針對其可預見性制定相應的對策。一是建立靈敏、準確的信息監控系統，及時收集降雨信息并加以分析處理，掌握降雨量及其可能導致的風險變化。二是對以往的城市內澇災害進行研究，根據內澇的原因和影響進行分類，歸納其中存在的規律，有針對性地制定防治措施。

結論：城市內澇嚴重影響了北海市社會生產及人民的正常生活，內澇防治已成為北海市乃至全國面臨的重大難題。盡管北海市在內澇防治方面已取得一定的成績，但在實際工作中仍存在問題。因此，對于內澇的頻發，城市建設者和管理者應該及時總結經驗，吸取教訓，不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，應從長遠的、全局的角度出發，在城市開發和建設過程中要科學規劃，使北海市成為真正的宜居城市，要實現這一目標，對于政府而言，除了在資金和技術上支持城市內澇防治，完善相關的法律，更重要的是提高自身為城市建設作貢獻和為民眾謀福祉的責任心，要正確履行各項職能，維護人民群眾的生命財產安全和社會的穩定。

參考文獻：

[1] 陳羽玲，我國城市內澇防治中的政府責任研究[D].廣西民族大學，2013

[2] 司馬文卉，廣西北海市內澇成因分析及[J].中國給水排水，2014，16

[3] 葉貴炎，城市自然災害管理中的政府責任研究.碩士學位論文，廣西民族大學管理學院，2008年

[4] 吳玉成，我國城市內澇災害頻發原因分析[J].中國防汛抗旱，2011（06）

[5] 李蔬君，當代中國政府責任問題研究[J].中共中央黨校，2007（01）