淺析廣東城市更新工作及經典項目分析

董海濤

摘 要 2014年，在總結以往“三舊”改造模式的基礎上，深圳、廣州、珠海、佛山等城市陸續出臺城市更新政策辦法，將“三舊”改造全面提升至“城市更新”。本文就城市更新的內涵及廣東省的經驗做法進行了闡述分析。

關鍵詞 城市更新 工作亮點 案例分析

一、“城市更新”的內涵

（一）原則思路

按照政府引導、市場運作、規劃統籌、利益共享、公平公開的原則，以符合國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃為前提，統籌兼顧各方利益，推動成片連片更新，完善公共服務，促進產業結構調整和轉型升級，延續歷史文化傳承，維護城市脈絡肌理。

（二）實施主體

城市更新由市區政府、土地權屬人或者其他符合規定的主體實施。

第一，政府主導。市城市更新局或國土規劃部門是城市更新工作的主管部門，負責制定城市更新政策和城市更新規劃。各區政府是第一責任主體，組織本轄區城市更新的具體實施工作。

第二，市場運作。鼓勵權利人自行改造，土地權屬人享有優先改造權。除土地權屬人可以申請實施改造外，市場開發主體也可以通過收購房產、合作協議、房產入股等形式形成單一權利主體參與改造。政府也可以通過公共交易平臺公開確定有社會責任、有品牌、有實力的開發企業實施城市更新項目。

（三）開展方式

第一，全面改造。即拆舊建新，按照城鄉規劃的要求，對難以通過局部改造居住環境、完善城市基礎設施的，須以整體拆除重建為主實施的更新方式。全面改造通過四種方式開展：國有土地上房屋征收、國有土地收儲、權利人自行改造、引入市場主體改造。

第二，微改造。以保護歷史文化和自然生態、促進城市和諧發展為目的，不改變建筑物的主體結構，改善建筑質量，完善配套功能，或根據產業發展需要改變使用功能。一是綜合整治類城市更新，主要包括改善公共設施，改善沿街立面、環境整治和建筑節能改造等內容，但不改變建筑主體結構和使用功能。二是功能改變類更新，為滿足增加公共空間和產業轉型升級需要，改變部分或者全部建筑物實際使用功能，但不改變土地使用用途和規劃用途，保留建筑物的原主體結構。三是歷史文化保護性整治，以歷史文化保護為主要目的，對周邊環境進行整治的項目。對歷史文化街區和歷史文化建筑，按照“修舊如舊、建新如故”的原則進行保護性整治更新。

二、廣東城市更新的亮點

（一）以創新性改革思路，轉變政府職能，強化城市更新的主導權

第一，先行先試，大膽探路。廣東在全國率先開展的城建領域兩項試點改革：一是國土資源部與廣東省合作，推進節約、集約用地的試點示范工作；二是土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展規劃和城市總體規劃等“三規合一”的改革探路。

第二，創新機構，強化主導。通過國土與規劃部門的合并、城市更新局的設立等機構改革能帶來化學反應，使城市更新得到全面提升。以廣州為例，設立市城市更新局，由政府臨時機構升至職能部門，既包括此前“三舊”辦的全部職責，又增加了整合統籌城鄉人居環境改善的職責，并在廣州市中心六區設立區級城市更新局。佛山順德區參照香港、新加坡模式，設立具有獨立法人資格的順德區城市更新中心。

第三，政策全面，體系完善。以廣州為例，出臺“1+3”政策，以《廣州市城市更新辦法》為總領，推出三個橫向配套辦法（舊村莊、舊廠房、舊城鎮更新辦法），并縱向制訂《城市更新片區策劃方案編制指引》等相關配套文件。同時建立城市更新基礎數據調查成果共享機制，促進數據資源共享利用，為更新策劃提供了有效準確的技術依據。

第四，優化環節，透明公開。建立涵蓋城市更新全流程的網上申報及管理系統，所有審查事項均納入網上辦事大廳進行監管，嚴格按照統一標準和時限進行辦理，杜絕在法定程序之外增設審查事項。城市更新計劃、更新單元方案等重要環節均公示，公開征求社會意見。

（二）兼顧各方利益，激勵相關利益主體參與改造，發揮市場機制作用

第一，尊重和保障土地權利人的權益。一是建立改造民主決策制度。以廣州為例，改造項目實行兩輪征詢居民意愿制度，同意改造戶數的比例達到90%以上（含90%）的，方可啟動改造；在規定時間內，簽訂附生效條件的搬遷補償安置協議的居民達到2/3以上（含2/3）的，方可具體實施搬遷。二是建立土地增值收益共享機制。政府協商收儲用地，公開出讓后所得純收益按照一定比例與原產權人進行分配。三是鼓勵原土地使用權人自行改造。城市更新項目，原土地權利人可以優先申請自行改造或者合作改造。對于納入成片改造的，原土地權利人可以優先收購歸宗后實施改造。

第二，引導激勵市場主體積極參與。一是增加更新項目操作透明度。除采取招拍掛出讓外，用地出讓價格按照公布的基準地價結合規劃功能用途分類測算。開發強度、配套設施等在公布的控規圖中應予以明確。二是予以綜合獎勵和支持。包括容積率或建筑面積獎勵、地價減免、行政事業費用減免、產業扶持獎勵。三是開發利潤保底扶持。對市場意愿較低的項目，給予容積率調整、費用減免或異地打包開發相關政策扶持。

第三，保障和增進社會公共利益。一是優先保障社會公益。實施過程中公建配套和基礎設施同步規劃、優先建設、同步使用。二是增加政府土地儲備。視情況對更新項目內用地按一定比例進行無償收儲。三是統籌城市協調發展，實現連片改造。將項目相鄰的邊角地、插花地、夾心地一并納入改造范圍。四是完成城市修補和生態修復。對原有建筑物進行更新和周邊生態的修復，完善了社區功能；對范圍內的文化古跡、歷史建筑進行保育活化。

三、典型項目介紹分析

（一）深圳深業上城項目

位于深圳市福田區，原為賽格日立工業區，因產品升級換代，原有產業面臨淘汰。深業置地收購該廠區，以政府招投標方式確定為改造主體，土地性質由原工業用地變為新興產業用地。項目占地78.65萬平方米，建筑面積約120萬平方米，項目定位為亞洲頂級城市綜合體，建成后將成為深圳CBD北區地標性建筑群。

新興產業用地指融合研發、創意、設計、中試、無污染生產等創新型產業功能以及相關配套服務活動的用地。該項目系“工改產”更新項目，緊扣深圳提倡的“產商居一體化”的城市新生態要求，實現了傳統落后產業向新型創新產業的轉變，提高了用地使用效率；配建生態步行天橋，構建了區域交通微循環系統，連接了蓮花山與筆架山兩大公園景區，豐富了城市立體交通，拓展了城市居民休閑空間。

（二）珠海世邦國際商貿物流中心項目

項目位于珠海市香洲區，總占地約17萬平方米，原為香洲前山苗圃場，地上建筑年代久遠、環境臟亂差。珠海世邦集團公司通過股權變更方式取得該宗土地使用權，通過自主改造模式，將新項目打造成集商業、住宅、商貿物流為一體的多功能綜合體項目。

該項目系“工改居”“工改商”更新項目，市場主體通過股權收購取得改造主體資格，原國有資產通過城市更新得以盤活，城市邊緣化區域得以激活發展。項目以世邦國際裝飾廣場及本區域其他建材商業建筑為產業發展核心，構成珠海乃至珠三角地區建材家居中心。

（三）廣州TIT創意園項目

項目位于廣州市海珠區，前身是廣州紡織機械廠。根據廣州市“退二進三”產業調整政策，廣州紡織工貿集團與廣州新仕誠發展公司攜手對工廠進行改造。園區占地面積約9萬平方米，建筑面積約5.1萬平方米，保留了原有生態原貌和紡織工業元素，區內綠樹成蔭、鳥語花香，成為市中心開放式原生態創意園區。園區入駐企業69家，形成以“騰訊微信”為核心，涵蓋了時尚創意設計、創新創業、科技互聯網三大板塊。

（作者單位為煙臺開發區住房和建設管理局）endprint