自然資源資產審計面臨的困難及對策

文智

摘 要 近年來，各級審計機關都在積極探索領導干部自然資源資產責任審計。對這項全新課題，本文主要針對開展自然資源資產責任審計工作的背景、存在的困難以及解決問題的方法等方面進行粗淺的研討，為今后更好地開展這項審計工作提供有價值的參考。

關鍵詞 自然資源資產 離任審計

一、開展領導干部自然資源資產責任審計工作的背景

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制”。

中辦、國辦2014年出臺的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》將“自然資源資產的開發利用和保護”列為黨委、政府主要領導干部經濟責任審計的主要內容。把領導干部自然資源資產責任審計作為加快生態文明建設、推動我國可持續發展的重要保障，促使領導干部進行重大決策時充分考慮生態因素，樹立科學的政績觀，主動把政績與自然生態保護掛鉤，注重自然資源開發利用的經濟效益、社會效益和生態效益的協調統一。同時，開展領導干部自然資源資產責任審計工作是國家審計發展進步的必然要求，更是中國特色社會主義審計制度的一項重大制度創新。

2015年11月中辦、國辦相繼出臺了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，明確了審計對象、審計內容、評價標準、責任界定、審計結果運用等事項，形成了一套比較成熟、符合實際的審計操作規范，標志著我國全新的領導干部自然資源資產責任審計試點工作正式拉開帷幕。

目前，全國領導干部自然資源資產責任審計仍處于探索前進階段，還沒有成熟的審計模式，尚有許多疑點、難點問題亟待解決。

二、開展領導干部自然資源資產離任審計工作面臨的困難

2016年6～8月，貴州省六盤水市審計局按照貴州省審計廳下達的《貴州省自然資源資產責任審計工作指導意見》，抽調縣區審計人員參與對鐘山區黨政主要領導自然資源資產責任審計進行了積極探索。通過審計對領導干部進行相應的審計評價和責任界定，強化了領導干部在任期間自覺履行自然資源管理和生態環境保護的義務，做到守土有責、守土盡責。但是，通過審計也反映了審計機關開展這些審計工作存在一些困難。

（一）自然資源資產審計人才匱乏

自然資源資產審計點多面廣，按照常規審計程序摸清對領導干部任期內自然資源資產基本情況，檢查自然資源資產保護與利用的合規性、相關制度的建立執行情況、專項資金收支真實合規性情況；評價自然資源資產管理的效益性及相關責任的履行情況等，需要投入巨大的人力和物力。按照現有的審計力量，將造成審計覆蓋面不廣、審計質量不高等問題。其次，目前的審計人員多為會計、財務專業出身。審計人員自身知識結構單一，難以勝任相應工作，且缺乏相關方面必要的審計經驗，初次審計很難對自然資源資產管理中存在問題的根源、背景、程度、影響等方面進行全面深入的審計，并放在經濟社會發展大環境里進行分析、研究，發現深層次問題，難以提出針對性強又便于操作的意見和建議。

（二）自然資源資產數據采集困難

一是要素不全。領導干部自然資源資產責任審計數據涉及分布、數量、質量、權屬等諸多方面，有的能夠說明分布情況，卻不能提供存量數量；有的只有數量，卻不能反映其質量；有的產權不清、權屬不分。二是信息基礎薄弱。由于自然資源資產數據采集頻率不夠，數據鏈出現斷層，難以滿足審計需要。例如，森林儲蓄量的數據統計，國家層面的統計頻率為10年一次，省級層面的統計頻率為5年一次。三是數據分散。大部分自然資源資產數據都分散于各個政府職能部門之中，不同種類資源信息采集、管理和維護水平不一，缺乏規范化組織，對分散的不同種類的自然資源資產數據沒有進行有效的整合和協調，未形成標準統一的數據共享平臺。

（三）自然資源資產考評體系不完善

一是實物量評估難。自然資源種類繁多，分布廣泛，加之已有數據不完善，全面核實真偽難度很大。二是質量評估難。比如，森林資源究竟是以其增量、覆蓋率評估其質量，還是以一個地區森林生態價值來評估，尚無定論。三是績效評估難。各地因自然條件和發展理念等差異，自然資源的利用和保護差別較大，同時因成果見效的不同，難以判斷是哪屆黨委、政府取得的成績。

（四）自然資源資產責任難以界定

在我國，縣級到中央主要領導干部的任期均為5年，最多連任兩屆。這種干部管理體制，客觀上造成自然資源資產責任難以界定的現實。由于自然資源資產狀況具有形成的長期性、持續性和跨區域性等特點，這就導致有些經濟決策對自然資源資產的影響存在一定的滯后性，而領導干部任期較短，在領導干部任期內批準的項目，在其離任時環境問題尚未出現，加上自然資源離任審計涉及范圍廣、系統性強、時間跨度大，可能在審計過程中自然資源資產狀況已隨后任領導干部的決策制定而改變，這就使得前后任領導干部自然資源相關責任難以可靠區分。再者有時一個問題涉及多個地區、多個行業和部門的責任，調查和對問題定性以及追責的難度較大。另一方面，部分自然資源資產產權歸屬不清晰、權責不明確，一些突出的生態環境問題難以界定責任。

三、開展領導干部自然資源資產責任審計的建議

（一）加快審計人才培養是做好自然資源資產責任審計的前提

一是積極提升現有審計人員的素質，通過參加相關專業培訓，完善現有審計人員的知識結構，掌握大數據分析方法，提高審計工作質量和效果。二是采取政府購買服務的方法聘請社會專業人才和引進專業技術，充分利用社會資源來提升審計工作的質量和效率。三是在監督部門之間建立協作機制，可以建立專業人才信息庫，將國土、林業、水利、環保、統計等部門的專業管理和技術人員納入其中，在實施審計時，可以隨時抽調，及時解決人員力量不足和技術上的難題，并完善統籌協作機制實現資源共享、成果共用。endprint

（二）明晰自然資源產權是做好自然資源資產離任審計的基礎

產權明晰是界定責任的基礎。建立健全自然資源資產產權制度和用途管理制度，明確自然資源資產產權歸屬。結合集體土地、林木確權登記，農村宅基地和集體建設用地審批、不動產登記等工作，對水流、森林、山嶺、草原等自然資源進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。有利于合理劃清領導干部自然資源資主應承擔的責任，為保障審計工作的順利開展奠定了良好的基礎。

（三）建立考核評價體系是做好自然資源資產責任審計的保障

首先，探索建立科學的評價標準。自然資源資產審計結果的科學運用，必須具有可操作的審計結果運用標準，使審計結果運用有規可依，便于執行。要建立自然資源資產核算體系。要將自然資源資產納入國民經濟核算體系，把合理評估自然資源產權與國民收入的核算結合起來，探索自然資源資產負債表的科學編制。其次，與領導干部的獎懲掛鉤，作為領導干部提拔任用的參考依據之一。地方黨政領導干部最終的自然資源資產離任審計結果，將通過評級體系得分情況，對領導干部任職期間履行資源管理和生態環境保護職責進行判斷，以評估其任職期間對相關政策的執行情況和實施效果。

（四）劃清責任追責問責是做好自然資源資產離任審計的重點

一是建立部門聯動和上下結合的方式開展檢查和監督，堅持任中審計與離任審計相結合，落實好問責制度，確保問題能夠查實、責任能夠分清、問責能夠到位。二是審計部門在開展自然資源資產審計時，要避免采取同級審計方式，最好采取“上審計”或者“交叉審”的方式進行，以減少審計和提出問責建議的阻力。三是建立審計結果運用責任制。組織人事部門對干部的任免沒有運用自然資源資產審計結果，導致用人失察失誤的要追究有關責任人的責任，保障自然資源資產審計結果的有效運用。

（作者單位為六盤水市審計局）

參考文獻

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