中國(guó)能源“金三角”的財(cái)政狀況探討

姚凌群　文玉香

摘 要 以寧夏寧東、內(nèi)蒙古鄂爾多斯、陜西榆林為核心的“金三角”地區(qū)，是我國(guó)罕見(jiàn)的能源富集區(qū)，亦是我國(guó)重要的煤炭外輸基地、西電東送煤電基地和綜合能源化工基地。本文基于實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)，探討“金三角”地區(qū)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的財(cái)政現(xiàn)狀及其面臨的挑戰(zhàn)，為其可能進(jìn)行的針對(duì)性變革提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

關(guān)鍵詞 能源“金三角” 財(cái)政收支 可持續(xù)發(fā)展

21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施和國(guó)內(nèi)能源需求的增長(zhǎng)，“金三角”地區(qū)的能源開(kāi)發(fā)以及經(jīng)濟(jì)總量均實(shí)現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)。2013年，該地區(qū)煤炭產(chǎn)量高達(dá)10.4億噸，占全國(guó)煤炭總產(chǎn)量的28.3%；原油產(chǎn)量約1230萬(wàn)噸，占全國(guó)總產(chǎn)量的5.9%；天然氣產(chǎn)量約420億立方米，占全國(guó)的35.9%；在國(guó)家規(guī)劃的9個(gè)大型煤電基地中，有4個(gè)在“金三角”地區(qū)。[1，2]然而，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，內(nèi)外部條件正發(fā)生著重大的變化，這必定要求“金三角”地區(qū)這類(lèi)資源型城市調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并改善資源配置，而財(cái)政政策又是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段。因此，面臨新局勢(shì)，分析探討地區(qū)財(cái)政狀況，對(duì)于調(diào)整地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略并適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是十分必要的。

一、能源“金三角”區(qū)域財(cái)政現(xiàn)狀

2015年，能源“金三角”地區(qū)年財(cái)政收入約1330億元，財(cái)政支出1445億元，財(cái)政赤字缺口約145億元。三個(gè)區(qū)中，除鄂爾多斯的財(cái)政略有盈余外，寧東和榆林兩地的財(cái)政收入都低于財(cái)政支出。其中，寧東能源基地地方財(cái)政收入243.80億元，財(cái)政支出達(dá)401.54億；榆林地區(qū)地方財(cái)政收入295.6億元，而財(cái)政支出達(dá)464.6億元。“金三角”地區(qū)稅收收入占地方財(cái)政總收入的比重較大，全區(qū)平均達(dá)50%。其中，寧東、榆林和鄂爾多斯稅收占財(cái)政收入的比重分別為48.1%、53.9%和50.2%。

在能源“金三角”地區(qū)的財(cái)政收入中，能源產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)對(duì)地方財(cái)政收入作出了巨大的貢獻(xiàn)。以寧東基地為例，目前已是自治區(qū)財(cái)稅收入的重要來(lái)源，自2008年以來(lái)，以煤炭、電力、化工三個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目為基礎(chǔ)的增值稅、所得稅增幅大，其他個(gè)人所得稅、資源稅、營(yíng)業(yè)稅和政府性基金收入亦穩(wěn)步增長(zhǎng)，各項(xiàng)稅收占全區(qū)同類(lèi)稅收的比重大，增值稅、企業(yè)所得稅約占全區(qū)同種稅收收入的1/4，資源稅更是將近占全區(qū)資源稅的一半。[3]

然而在經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的情況下，“金三角”地區(qū)財(cái)政收入的增速明顯放緩。以榆林地區(qū)為例，榆林地區(qū)的地方財(cái)政收入年增速?gòu)?011年的43.6%下滑至2015年的13.8%。[4]其中，榆林地區(qū)稅收總收入同比下降了14.3%。[4]在各項(xiàng)稅收中，增值稅（下降23.2%）、營(yíng)業(yè)稅（下降28.3%）、企業(yè)所得稅（下降32.6%）和個(gè)人所得稅（下降23.7%）均出現(xiàn)顯著下降；而資源稅（增長(zhǎng)7.9%）、房產(chǎn)稅（增長(zhǎng)10.7%）略有增長(zhǎng)。總體來(lái)看，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)減速的主要原因是煤炭、石油產(chǎn)銷(xiāo)量?jī)r(jià)齊跌，來(lái)自能源行業(yè)的稅收大幅下降。

二、能源“金三角”面臨的財(cái)政難題

（一）能源市場(chǎng)遇冷，財(cái)政收支矛盾加劇

“金三角”地區(qū)的工業(yè)主要以能源產(chǎn)業(yè)為主，其五大支柱產(chǎn)業(yè)分別為煤炭開(kāi)采洗選業(yè)、石油和天然氣開(kāi)采業(yè)、石油加工及煉焦業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)及供應(yīng)業(yè)和化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)。[1]以榆林為例，其與能源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占了工業(yè)總產(chǎn)值的90%以上，初級(jí)能源生產(chǎn)行業(yè)（煤炭、石油、天然氣的開(kāi)采）的產(chǎn)值占了工業(yè)總產(chǎn)值的63%。

由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，“金三角”三地產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化明顯，且結(jié)構(gòu)單一，能源產(chǎn)業(yè)中都以煤炭產(chǎn)業(yè)為主。為了盡快獲得利潤(rùn)，大量低端同質(zhì)化的項(xiàng)目盲目上馬，導(dǎo)致無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)削弱。煤炭利潤(rùn)的大幅下降已使得區(qū)內(nèi)不少民營(yíng)煤礦停產(chǎn)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，能源需求增長(zhǎng)總體趨緩，“金三角”地區(qū)大型煤炭企業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更加突出。同時(shí)，由于進(jìn)口煤炭的沖擊，“金三角”能源基地的能源和化工等行業(yè)的利潤(rùn)將進(jìn)一步下滑，在新的稅源增長(zhǎng)點(diǎn)尚未形成的情況下，財(cái)政稅收短收或減收將繼續(xù)擴(kuò)大，而非稅收收入增長(zhǎng)潛力有限，因此財(cái)政增收的壓力將不斷加大，但教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等剛性的民生支出又保持較快的增長(zhǎng)。此外，維持增長(zhǎng)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進(jìn)改革、推動(dòng)創(chuàng)新等宏觀政策的制定也需要財(cái)政資金的配套支持。因此在今后一段時(shí)間，能源“金三角”地區(qū)收支矛盾可能更為尖銳。

（二）財(cái)政收支分配失衡

在能源“金三角”地區(qū)資源開(kāi)發(fā)中，存在諸多的利益沖突，首先表現(xiàn)在礦產(chǎn)權(quán)分配方面的沖突。以榆林市為例，國(guó)家已經(jīng)明確的491.67億噸煤炭資源分配總量中，神華集團(tuán)（央企）占22%，陜煤集團(tuán)（省屬企業(yè)）占12%，外省企業(yè)占49%，榆林地方企業(yè)占17%。[4]地方本土企業(yè)煤礦資源占有率明顯偏低，這間接影響了地方政府對(duì)本土資源的政策影響力度。其次，資源開(kāi)發(fā)所得利益分配失衡。在煤炭、石油、天然氣資源開(kāi)發(fā)中，中央企業(yè)從中獲得絕大部分利潤(rùn)，地方政府得到的稅費(fèi)收益較少。以寧東為例，煤炭開(kāi)發(fā)中，地方得到的稅費(fèi)只占央企利潤(rùn)的13%；石油開(kāi)發(fā)，地方得到的稅費(fèi)只占央企利潤(rùn)的4%，這直接影響了地方政府的財(cái)政收入。按照現(xiàn)行資源開(kāi)發(fā)的利益分配格局，地方政府從央企所得的利益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足其履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的資金需求，影響了地方開(kāi)發(fā)能源資源的積極性。

（三）環(huán)境治理資金缺口較大

“金三角”地區(qū)主導(dǎo)的煤炭產(chǎn)業(yè)，在開(kāi)采及能源轉(zhuǎn)化過(guò)程中需要消耗大量的水資源，使得地區(qū)的水資源系統(tǒng)遭到破壞，區(qū)域含水層下降，進(jìn)而影響到區(qū)內(nèi)林業(yè)、農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的發(fā)展。另一方面，高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)在能源“金三角”地區(qū)的占比很高，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了很多的廢渣、廢水、廢氣和粉塵，造成嚴(yán)重的環(huán)境惡果。當(dāng)前，能源開(kāi)采已使得區(qū)內(nèi)采空區(qū)面積逐年擴(kuò)大，地震等自然災(zāi)害發(fā)生概率增大，以榆林為例，目前形成的采空區(qū)超過(guò)500平方公里，其中已塌陷面積超過(guò)170平方公里，已懸空面積超過(guò)300平方公里，[1]從2011年5月到2016年5月，5年時(shí)間榆林發(fā)生了65次地震，最高震級(jí)3.2級(jí)，[4]造成了當(dāng)?shù)赝恋厮荨⒑铀當(dāng)嗔鳌⒎课菔軗p等諸多不良的環(huán)境后果。

面對(duì)日益凸顯的環(huán)境問(wèn)題和日益擴(kuò)大的環(huán)境治理資金缺口，由于“金三角”地區(qū)目前與資源、環(huán)境有關(guān)的稅種主要是資源稅、增值稅、所得稅、消費(fèi)稅，缺乏與資源開(kāi)發(fā)相關(guān)的環(huán)境稅等專(zhuān)門(mén)稅種，使得當(dāng)?shù)刎?cái)政面對(duì)環(huán)境問(wèn)題捉襟見(jiàn)肘。如當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在榆林采煤造成的26平方公里的塌陷區(qū)，地方政府承擔(dān)相關(guān)的土地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，需要資金5.6億元中就有5.2億元資金缺口。[1]

三、結(jié)語(yǔ)

本文以能源“金三角”地區(qū)為切入點(diǎn)，探討了“金三角”地區(qū)的財(cái)政狀況及其所面臨的挑戰(zhàn)。分析表明，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，“金三角”地區(qū)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行的財(cái)政政策尚無(wú)法滿(mǎn)足可持續(xù)發(fā)展的需要，未來(lái)一段時(shí)間“金三角”地區(qū)財(cái)政需要針對(duì)性的變革。

（作者單位為中央民族大學(xué)）

參考文獻(xiàn)

[1] 謝克昌.能源“金三角”發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2015.

[2] 中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/，2015-08-21.

[3] 臧琴.從寧東能源基地的經(jīng)濟(jì)稅收增長(zhǎng)情況看現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)建設(shè)的方向 [J].金融經(jīng)濟(jì)，2011（8）：123-124.

[4] http：//www.yltjj.gov.cn/[EB/OL].榆林市統(tǒng)計(jì)局.endprint