首都核心區“開墻打洞”治理成效可持續性觀察

王冉迪

摘 要 自2015年起，疏解非首都功能的“手”從城市副中心伸到批發市場，現在又來到了北京東城、西城兩大核心區的大街小巷，其作用正從城市最外層向中心地帶逐漸滲透。胡同是北京最具風情的地帶，但其在市場經濟高速發展的洪流中逐漸失去了原有的色彩。2017年，隨著“背街小巷”整治提升計劃的提出和落實，越來越多的北京原住民重新感受到了生活本真的“滋味”。在治理過程中也呈現出眾多問題，針對“開墻打洞”行動前面“堵”后面“拆”的行為，我們如何才能尋找到有效的解決辦法，實現治理成效的可持續性？這過程中必然少不了政府部門、街道領導、居委會和居民的共同參與。做好生活資源供給，執法部門監管、居民參與共治工作，解決部門協調復雜、資源供給不均衡、無法滿足居民基本需求等問題，將是盡快實現“開墻打洞”治理成效可持續性的可行之策。

關鍵詞 首都 “開墻打洞” 治理

為疏解非首都功能、治理“大城市病”、優化提升首都核心功能，實現“疏解整治促提升”專項行動的建設目標，北京市兩大核心區在《首都核心區背街小巷環境整治提升三年（2017～2019年）行動方案》的總體要求下，分別出臺了《X區背街小巷環境整治提升三年行動計劃（2017～2019年）》，于2017年開始了對轄區內“背街小巷”的整治工作，要用三年的時間對兩大核心區內共2435條背街小巷（東城區972條、西城區1463條）開展整治提升工作，提出了“十無一創建”的首善標準?！笆疅o一創建”即無私搭亂建、無開墻打洞、無亂停車、無亂占道、無亂搭架空線、無外立面破損、無違規廣告牌匾、無道路破損、無違規經營、無堆物堆料，創建文明街巷。

南鑼鼓巷作為皇城周邊的重要歷史匯聚地，對其的整治活動雖然未在此項目之列，卻也是很值得一提的重點項目。南鑼鼓巷有740余年的歷史，沿道路東西兩側各有8條胡同。明清以來，這里居住過達官顯貴、社會名流，是古都歷史長流中鮮有的見證者，也是北京這個城市最具風情的地方之一。但2008年之后，這里的商戶開始多起來，從60家增長至近800家；游客也紛至沓來，很快這里便成了各旅游團、各國游客到北京不能少的旅游項目。據官方數據統計，節假日南鑼鼓巷的客流量可達每日10萬人次。隨之而來的便是嘈雜的生活環境、擁擠的道路、隨意停放的車輛、狹窄小巷里的垃圾堆。2016年4月，南鑼鼓巷主動取消AAA級景區資質，限制游客前往南鑼鼓巷游玩，隨后對其的整治提升活動拉開序幕，業態優化升級，封堵違規“開墻打洞”行為，修整店面及街道，修補垃圾處理漏洞。數月之后的南鑼鼓巷重見一番祥和景象，雖然沿街依舊有商戶，但是現在的南鑼鼓巷在傍晚也能看到“榕樹花貓老太太，談笑風生煙火氣”的情景了。

據了解，在“背街小巷”治理過程中，架空線入地、車輛入位、拆除違章建筑、封墻補洞是難以解決的四大問題。部門協調較為復雜、資源供給極度不均衡、無法滿足居民基本需求是造成這四大問題的首要因素。

2017上半年，包括核心區在內的北京多個區縣均在“開墻打洞”治理上取得了階段性成果，胡同里的商戶少了、生活秩序好了、周邊環境安靜了。但是在眾力解決“開墻打洞”的時候，部分商戶又開始“開更小的洞”經營生意。佟麟閣路上一家餐飲小店在整治后將招牌掛在了外墻上，門面開在了院子里；北工大西門地鐵站旁的一小型商店，在治理后人為撤掉了幾塊磚、外墻安裝門鈴繼續做買賣；定福莊西里2號院的一層“底商”在恢復原貌不久后，整體安裝的鐵柵欄被一些商戶打開了缺口，自制的臺階擺在了窗戶下面，每當有人進出店鋪，都需要彎著腰鉆過高約一米、只能容一人通過的窗戶。又過了一段時間，閃著紅燈的廣告牌或被立在了商鋪前，或被掛在了一樓與二樓間，一層的店鋪又恢復了改造前的熱鬧。

對于“疏解整治促提升”專項行動而言，保證治理成果的長效性和可持續性是更加重要且困難的任務?！伴_墻打洞”之所以有反復情況，主要源于經營活動有市場、懲處工作不到位、居民監督不積極。下面，本文將針對以上三個方面闡述解決治理成效可持續性問題的對策。

一、完善便民設施建設，增加合理生活供給

多數“開墻打洞”得以長期存在的原因是給周邊居民提供了生活便利。在胡同中、地鐵站旁的小餐館、理發店、小商店……不僅僅創收不少，而且有著非常大的需求量。在治理之后，商戶得以“重生”，多數也是由于居民生活配套設施跟不上，創造了可以盈利的市場空間，所以在解決“開墻打洞”問題的同時，也要及時、合理地完善便民設施。由于胡同、街巷內空間狹小，在每一條胡同都提供商店、餐館是不可行的，因此，本文建議在一區域內，平均距離各胡同最近的地點由政府建設、招標、監督，選擇有資歷、有品質、有責任的商家入駐，營造良好的市場氛圍、創造整潔的生活環境。

二、加強監管力度，防止“毒瘤”再生

在此次大規模清理整治活動中，工商、消防等部門并沒有深度介入，多數在封堵后繼續經營的商家不僅僅是開辟了新的“硬件”設備，在接受檢查等“軟件”設備上也是無所畏懼。在清理整治過程中，對于無市場準入資格的商家在拆除其商鋪后應在當地工商機關備案，在所在街道或地區完成整治目標后進行巡查，確保無照經營現象不再發生；在清理整治活動之后，面對上述如此多的反復經營狀況也要進行高頻率的抽查，盡快盡早解決“再生”商戶的問題。首先要考察其準入資格，其次要依照相關條例進行處罰并勒令關停商鋪。若想要塑造全新的“背街小巷”環境，一定要將其與繁華嘈雜的市場區別開，減少甚至摒棄任何市場經營活動。

三、提高居民參與熱情，調動群眾共治力量

中國政府的執法力量從不缺少對違法現象的及時有力的查處，但是卻少有能夠保持長久有效結果的行為。例如，“禁摩限電”實行這么多年，大多數曾經有過成效的地區早已重新開始了“摩托電車滿街跑，城管急忙后面追”的場景了。對于這次的“封墻堵洞”行動，社區、街道群眾如果可以參與到監督管理工作中來，實現成效可持續性的可能性會大一些。從傳統公共行政到新公共管理再到新公共治理，多元協同治理理念逐漸盛行，更加強調公民參與的重要性和趨利性。因此，建立合理的機制，尋找恰當的手段調動起居民的參與熱情，讓居民在感受到“封墻堵洞”所帶來的良好生活環境的同時，積極做好監督共建工作，將是行政執法、社區治理得以長治久安最好的手段。

四、結語

任何一項大規模治理工作都是以眾多財力、物力、人力支出作為代價，因此降低治理成本、提高治理成效可持續性是成為“高效率”政府的基礎。本文認為，我們要逐漸將城市建設重點從“治”轉向“理”，目標建設要以可持續性作為前提條件。無論是環境保護、市場監管、民生教育……都要考慮現有目標、政策的前瞻性，就如此次治理“開墻打洞”，不要“堵”住了墻，卻沒有“堵”住居民一拆再拆的心。

（作者單位為首都經濟貿易大學）endprint