商丘市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題與建議

王雪麗++孔德艷

摘要 近年來(lái)，商丘市不斷完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。本文從商丘市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀出發(fā)，分析了商丘市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，并提出建議，為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革提供參考。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；現(xiàn)狀；問(wèn)題；建議；河南商丘

中圖分類(lèi)號(hào) F301.0；F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）19-0291-02

1 商丘市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 基本情況

截至2016年底，商丘市農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到14萬(wàn)hm2，占耕地總面積的28.5%，其中轉(zhuǎn)包4.33萬(wàn)hm2、出租6.27萬(wàn)hm2、互換2.80萬(wàn)hm2、其他0.60萬(wàn)hm2，分別占流轉(zhuǎn)面積的30.95%、44.76%、20.00%和4.29%。流轉(zhuǎn)6.67 hm2以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體2 875個(gè)，流轉(zhuǎn)面積10.44萬(wàn)hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的74.57%。其中，農(nóng)民合作社有1 591個(gè)，流轉(zhuǎn)面積5.39萬(wàn)hm2；家庭農(nóng)場(chǎng)有705個(gè)，流轉(zhuǎn)面積2.01萬(wàn)hm2；專(zhuān)業(yè)大戶有522個(gè)，流轉(zhuǎn)面積1.85萬(wàn)hm2；農(nóng)業(yè)企業(yè)57個(gè)，流轉(zhuǎn)面積1.19萬(wàn)hm2 [1]。

1.2 主要做法

1.2.1 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。一是深入宣傳。利用電視、廣播、發(fā)放宣傳材料、印刷標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅等多種形式廣泛深入宣傳中辦發(fā)﹝2014﹞61號(hào)等文件精神。柘城縣在縣廣播電視臺(tái)制作有關(guān)專(zhuān)題節(jié)目6期，播放48期次；利用《政風(fēng)行風(fēng)熱線》欄目，開(kāi)展專(zhuān)題講座8期，播放32期次；懸掛過(guò)街橫幅50多幅，刷寫(xiě)墻體宣傳標(biāo)語(yǔ)100余條。二是加強(qiáng)培訓(xùn)。利用新型職業(yè)農(nóng)民培育工程項(xiàng)目，把中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）作為重點(diǎn)宣傳培訓(xùn)內(nèi)容。

1.2.2 強(qiáng)化政策保障。商丘市各級(jí)黨委政府把土地流轉(zhuǎn)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的重要工作來(lái)抓。2015年，市政府出臺(tái)了《商丘市人民政府辦公室關(guān)于扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)》（商政辦〔2015〕116號(hào)），從組織領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政投入、金融支持、用地用電等方面支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。2016年12月，經(jīng)市政府同意，市農(nóng)業(yè)局、市委農(nóng)辦、市國(guó)土局、市工商局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)施辦法》（商農(nóng)文﹝2016﹞109號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理，探索建立工商資本租賃農(nóng)地分級(jí)備案制度。2017年2月，市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（商辦〔2017〕8號(hào)），從穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)用途管制等方面提出了具體的政策措施。

1.2.3 加大財(cái)政投入。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一，市政府及有關(guān)部門(mén)高度重視和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。目前，市農(nóng)業(yè)局設(shè)立了支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金400萬(wàn)元，主要用于支持種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。縣（區(qū)）也出臺(tái)了一些引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施，加大對(duì)種糧大戶及農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持補(bǔ)貼力度。

1.2.4 完善仲裁體系建設(shè)。認(rèn)真貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，8個(gè)縣（區(qū)）依法調(diào)整成立了縣級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)，聘任了180余名仲裁員，調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛效果明顯。夏邑縣、虞城縣、睢縣、柘城縣、民權(quán)縣利用仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建成完善了仲裁服務(wù)場(chǎng)所和條件，并將陸續(xù)投入使用。已初步形成鄉(xiāng)村調(diào)解、縣（區(qū)）仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系。

1.2.5 培育新型經(jīng)營(yíng)主體。隨著農(nóng)村發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、改革深化、產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)，已初步形成農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地的需求日趨強(qiáng)烈。為加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)采取強(qiáng)有力措施積極培育發(fā)展農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。一是發(fā)展農(nóng)民合作社。發(fā)揮農(nóng)民合作社的主體作用，把合作社作為實(shí)施土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效載體。截至目前，商丘市已發(fā)展農(nóng)民合作社7 152家，其中種植業(yè)合作社3 912家，流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)5.33萬(wàn)hm2。二是培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)。截至目前，商丘市已發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)2 025家，其中種植業(yè)1 663家，流轉(zhuǎn)土地面積逾2萬(wàn)hm2。三是著力打造“一村一品”富民強(qiáng)村工程。立足本地實(shí)際，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)抓“一村一品”培育，加快土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展[2-3]。

2 存在的問(wèn)題

2.1 少數(shù)農(nóng)戶思想認(rèn)識(shí)不足

一是對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足。部分農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及相關(guān)政策法規(guī)認(rèn)識(shí)不足，擔(dān)心流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地。二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格期望過(guò)高。三是對(duì)流轉(zhuǎn)年限存在疑慮。部分農(nóng)戶擔(dān)心流轉(zhuǎn)土地要不回，不愿流轉(zhuǎn)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。四是履約精神不強(qiáng)。農(nóng)戶隨意提高流轉(zhuǎn)價(jià)格，不按合同履約。

2.2 發(fā)展水平低

農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處于起步階段，政府投入不足，資本進(jìn)入少，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求相距甚遠(yuǎn)。部分流轉(zhuǎn)大戶租賃的土地排灌、道路、水電等配套基礎(chǔ)設(shè)施配套差，規(guī)模化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大，造成品種、施肥、栽培、植保等農(nóng)業(yè)技術(shù)集成配套難以實(shí)現(xiàn)，致使產(chǎn)業(yè)化程度不高，機(jī)械化程度不能顯著提升。同時(shí)，大面積流轉(zhuǎn)土地涉及的農(nóng)戶多，每個(gè)農(nóng)戶的想法不一致，協(xié)調(diào)難度大，集中連片流轉(zhuǎn)難，制約了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

2.3 資金匱乏

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體包括專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等，規(guī)模化生產(chǎn)前期基礎(chǔ)建設(shè)需要投入大量資金，包括建設(shè)晾曬場(chǎng)地、農(nóng)業(yè)機(jī)械、生產(chǎn)資料、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等。而經(jīng)營(yíng)主體大多為農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，普遍存在啟動(dòng)資金不足、融資授信擔(dān)保困難、貸款困難的問(wèn)題。各級(jí)政府雖然出臺(tái)了一系列針對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的鼓勵(lì)、扶持政策，但部分扶持政策措施特別是有效的資金支持，還有待落實(shí)。

3 建議

3.1 建立健全服務(wù)體系

加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系投資建設(shè)力度，通過(guò)財(cái)政支持、政策引導(dǎo)，建立考核評(píng)價(jià)制度、完善服務(wù)功能，實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)、適時(shí)表彰獎(jiǎng)勵(lì)等辦法，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)功能完善、信息互通、資源共享、集成辦公、村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有窗口、縣市有中心的市、縣、鄉(xiāng)、村4級(jí)服務(wù)體系，提供政策咨詢、信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

3.2 加大財(cái)政扶持

一是增加財(cái)政投入規(guī)模。各級(jí)財(cái)政要將農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)扶持資金納入預(yù)算，提升該項(xiàng)資金在整個(gè)“三農(nóng)”投入中的比重，并逐年增加扶持資金總量，保障財(cái)政扶持的穩(wěn)定性。二是發(fā)揮政策和資金導(dǎo)向功能。完善財(cái)政資金投入機(jī)制，減少“漫灌式”補(bǔ)貼，靈活運(yùn)用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息、承擔(dān)項(xiàng)目等方式，發(fā)揮財(cái)政資金的扶持、引導(dǎo)功能。同時(shí)，注重引導(dǎo)社會(huì)投資農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)，形成多元化、多層次資金投入機(jī)制。三是加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合。全面梳理涉農(nóng)資金，綜合統(tǒng)籌管理，最大限度地發(fā)揮資金使用效益，優(yōu)先扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體[4]。

3.3 擴(kuò)大金融支持

加強(qiáng)商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)等金融服務(wù)，放寬對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款條件，將管理規(guī)范、符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體納入信貸支持范圍，每年提供一定額度的低息貸款。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體人才培養(yǎng)是農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容，整合各類(lèi)培訓(xùn)資源，開(kāi)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育、培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)人和骨干管理人員，使其率先發(fā)展成為職業(yè)農(nóng)民。參照大學(xué)生村官的政策，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體引進(jìn)高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、農(nóng)技專(zhuān)業(yè)人才[5-6]。

4 參考文獻(xiàn)

[1] 衛(wèi)筱豐.關(guān)于商丘市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考[J].河南農(nóng)業(yè)，2013（15）：11.

[2] 李明，朱金芳，崔國(guó)強(qiáng)，等.商丘市農(nóng)村推行“小塊并大塊、多塊變一塊”土地流轉(zhuǎn)互換調(diào)查與思考[J].河南農(nóng)業(yè)，2011（19）：6-7.

[3] 鹿原林.商丘市農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究[D].鄭州：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.

[4] 凌斌. 土地流轉(zhuǎn)的中國(guó)模式：組織基礎(chǔ)與運(yùn)行機(jī)制[J].法學(xué)研究，2014，36（6）：80-98.

[5] 蔡鷺斌，段建南，張雪靚.農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿及其影響因素分析[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，28（5）：28-33.

[6] 王忠林.我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2011.