新城鎮化進程中鄉鎮政府職能轉變研究

席立

摘 要 新城鎮化是完成“十三五”規劃、全面建成小康社會的有效途徑之一。實行新城鎮化，有利于轉變傳統農業生產方式，有利于促進經濟的發展，有利于改變人們的生活質量。但就目前來說，北川羌族自治縣的鄉鎮政府職能轉變尚存在公共服務職能缺失、經濟職能越位、社會管理職能缺位等諸多方面的問題。為了進一步促進新城鎮化進程中北川羌族自治縣鄉鎮政府職能的轉變，必須明確鄉鎮政府定位、樹立服務理念，構建服務型政府，合理發揮經濟職能，提高鄉鎮經濟水平，多元治理，維護鄉鎮安全與穩定。

關鍵詞 新城鎮化 北川羌族自治縣 鄉鎮政府 職能轉變

一、新城鎮化進程中鄉鎮政府職能轉變的意義

（一）新城鎮化與鄉鎮政府職能的概念

新城鎮化就是以科學發展觀為指導，遵循城鎮化的基本規律，以全面提升城鎮化質量和水平為目標，堅持以人為本，強調城鄉統籌、社會和諧、環境友好、集約發展、規模結構合理的城鎮化模式。

鄉鎮政府的職能主要就是鄉鎮政府在組織和領導本行政區域內的經濟、文化、社會等各項事業建設中所有的職責和具有的功能。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉鎮政府的職能包括政治職能、經濟職能、公共服務職能、社會管理職能。

新城鎮化對鄉鎮政府職能的新要求，就是要樹立新的管理理念、創新社會管理方式、發展繁榮鄉鎮經濟，要由過去片面注重追求城鎮的規模和空間的發展，變為以人為本，以注重城鎮的文化、公共服務為中心，使我們的城鎮成為具有較高品質的適宜人群居住之所。

（二）新城鎮化進程中鄉鎮政府職能轉變的意義

第一，新城鎮化的最終目的是服務于人民，使人民受益，是完成“十三五”規劃、全面建成小康社會的一項重要任務。新城鎮化有利于解決農業經濟問題，只有進一步吸收農村富余勞動力、轉變傳統農業生產的方式方法，加快農業現代化、產業合理化發展的腳步，并充分利用現代化信息手段，才能全面促進鄉鎮經濟社會的和諧發展，為全面建成小康社會奠定基礎。

第二，新城鎮化的進一步推進，鄉鎮政府在管理實踐中積累了豐富的經驗，政府干部人員的服務意識有所增強，并且其辦事效率和管理水平越發科學化，這都有利于鄉鎮的全面發展。鄉鎮干部人員通過發展鄉鎮衛生，預防和治療疾病；通過發展鄉鎮文化，加強鄉鎮精神文明建設；通過發展鄉鎮治安，加強鄉鎮安全保障；通過優化鄉鎮環境，合理利用鄉鎮資源等，有利于改善群眾的生活質量，提高了群眾的滿意度，促進鄉鎮全面發展。只有轉變鄉鎮政府職能，充分發揮政府在社會管理中的作用，調動廣大居民群眾參與社會管理的積極性，才能建立健全充滿生機和活力的社會管理機制，進而促進鄉鎮發展。

二、新城鎮化進程中北川縣的鄉鎮政府職能轉變存在的問題

當前，新城鎮化進程中北川縣鄉鎮政府職能的轉變雖然在鄉鎮的綜合治理上已經得到了初步的發展，并取得了一定的成就，但由于鄉鎮政府職能轉變時間不長，其理論和實踐尚不夠成熟，存在著諸多問題。

（一）鄉鎮政府公共服務職能缺失

構建服務型政府是黨在十六屆三中全會上明確提出的，旨在構建社會主義和諧社會，強化社會管理和公共服務職能。我國公共管理學家早在1988年提出了服務型政府的概念，概念指出，服務型政府應該是一個公正、透明、高效的，能為社會提供優質公共產品和服務的政府，全心全意為人民服務。但是，首先，由于北川縣的鄉鎮政府領導干部綜合素質不高，公共服務意識缺乏，大多數政府官員還存在“官尊民卑”“官本位”的想法，認為自己凌駕于群眾之上，并且由于缺乏相關法律制度，同時政府官員受一些陳舊落后的干部管理制度的影響，對群眾進行強制性控制，并沒有為人民服務、滿足人民群眾的生產、生活和學習的需要。其次，北川縣的鄉鎮地區公共服務基礎設施無法滿足群眾的需要。由于北川縣的鄉鎮政府公共服務體系和機制不健全，資金投入不足，并且北川縣的鄉鎮街道居住人口較少，以農村和鄉村聚落為主，分布較遠，導致公共服務設施數量不足，包括在醫療設施、文化教育、衛生服務等方面不能滿足人民的需要。尤其受鄉鎮技術、環境等方面的影響，信息服務提供不到位，使精神文明方面發展緩慢。

（二）鄉鎮政府經濟職能越位、錯位

第一，在經濟管理方面，北川縣鄉鎮政府主要通過計劃、稅收、財政、工商管理等手段，調整產業結構，加強資源管理，減少浪費，降低成本，抓好產品的質量管理，提高本地產品的信譽和知名度。但近幾年，由于北川縣鄉鎮政府領導為了謀取自身的利益，而忽略人民群眾的利益，從而做出一些超越自己范圍和權限的違紀違法的行為，幫助一些企業進行不實際違法的經濟活動。此外，受地震的影響，北川經濟受到重創，需要北川縣鄉鎮政府出臺相關的政策，來支持企業進入北川縣鄉鎮，帶動經濟發展。但有些鄉鎮領導借此利用自己的權力，以權謀私，借發展鄉鎮經濟為名，強迫農民調整農業生產結構，不顧農民自身意愿強行承包農民的土地，使企業在本地進行不正當經濟活動，使農民失去土地，造成大量的農田浪費，侵犯了農民的利益。

第二，由于北川縣鄉鎮人民群眾在面對市場變化的時候，一味地等政府政策、靠政府扶持。同時，北川縣鄉鎮政府在經濟活動中也需要制定鄉鎮經濟發展規劃、與上級部門進行政策協調，并及時為居民提供信息服務。但北川縣的鄉鎮政府對于市場經濟規律還是不夠熟悉，缺乏市場應變能力，在經濟決策方面水平不高，缺乏技術支撐，從而直接導致北川縣鄉鎮企業的發展決策和項目脫離了實際的市場需要，造成了巨大的資源浪費。

（三）鄉鎮政府社會管理職能缺位

鄉鎮政府的社會管理職能，主要是維護農村基本社會秩序、加強基本國策教育、保護耕地、保護環境與生態的工作，為農村經濟的發展和公平的社會環境提供穩定的條件。但由于北川縣的鄉鎮政府在社會管理工作中出現缺位現象，導致鄉鎮的經濟和社會穩定遇到了阻礙。主要表現在，當前由于北川縣的鄉鎮群眾本身的法制觀念薄弱，并且政府對群眾進行的法制宣傳和教育不夠，導致人民不懂得用法律來規范自身的行為。所以在壩底、片口等地區經常出現地痞惡霸利用鄉鎮地形狹小的有利條件，在當地形成壟斷，對群眾進行恐嚇、威脅，對社會治安環境造成了極其惡劣的影響。其次，由于缺乏對北川縣鄉鎮政府干部的有效激勵機制，同時地震過后，北川縣經濟損失嚴重，導致大量鄉鎮的優秀人才也外出打工，而且北川縣出現了很多錯誤的、不利于群眾利益的決策，導致群眾怨聲一片。endprint

三、全面加強新城鎮化進程中北川縣鄉鎮政府職能轉變的建議

全面加快新城鎮化進程中北川縣鄉鎮政府職能的轉變，對于轉變傳統農業生產方式、促進經濟發展等有著重要的意義，是全面建成小康社會的有效途徑。但就目前來說，北川縣鄉鎮政府職能的轉變尚存在諸多方面的問題，政府必須審時度勢、多措并舉，樹立服務理念、合理發揮經濟職能、多元治理等轉變政府職能，促進北川縣的鄉鎮全面發展。

（一）明確鄉鎮政府定位、完善以村民自治為核心的政治職能

北川縣的鄉鎮政府在管理中，要明確自己與村委、群眾的關系，區別村委、群眾和政府的角色定位。在鄉鎮管理中，村委會由民主選舉的方式產生，村委會代表群眾，為了維護群眾的利益，負責解決群眾的內部矛盾，并在土地承包、財政收支等方面帶領群眾實行民主決策制，實現自我管理、自我教育、自我監督和自我服務。而北川縣的鄉鎮政府應該起著主導作用，給予一定的政策、經濟支持和監督，用政策去促進鄉鎮持續發展，積極引導建設與管理，在擔負相應責任的同時絕不能越位，或是過度參與鄉鎮管理。同時，指導村委會制定一套約束、激勵自身行為的規章制度，根據需求提高村委會成員的辦事能力，帶領群眾發家致富。

（二）樹立服務理念，構建服務型政府

第一，樹立服務理念，完善相關法律制度。一是要提高北川縣鄉鎮干部的整體素質，根據北川縣鄉鎮的實際情況，不斷加強對干部人員的思想政治教育和作風建設，使他們打破傳統的舊的管理制度，解放他們的思想，更新他們的觀念，引導他們牢固樹立公仆意識、群眾觀念，多聽群眾的心聲，多為群眾辦事。讓他們了解政府職能是要以人的全面發展為核心，強化服務管理為著力點，為人民服務為宗旨。二是國家要完善憲法和地方組織法關于鄉鎮政府職能的界定和規定，讓北川縣的鄉鎮政府領導干部和工作人員在規章制度內辦事，厘清各政府部門間的關系，提高行政效率，建設社會主義法治政府。其中主要是對北川縣鄉鎮政府的性質、服務宗旨、人員管理、法律責任等問題作出明確的規定，以法律的形式確定北川縣鄉鎮政府的責任，并規范其干部人員的行為。政府行為必須在其法定的職權范圍內，無權隨意擴大自己的權利范圍。同時對北川縣鄉鎮政府出現的有法不依、越法使權、違背程序等違法行為實行責任追究機制，并對危害群眾利益的行為做出處罰，保障群眾的利益不受損。

第二，為北川縣鄉鎮群眾提供更多更豐富的公共產品和公共服務。一是北川縣鄉鎮政府不但要加大財政的投入力度，根據群眾的實際需要，加強對醫療設施、文化教育、就業和衛生服務等方面的建設，豐富和完善群眾的生活條件。比如對北川縣因地震成為失地農民的群眾，在就業方面，北川縣鄉鎮政府應該由原來的被動救助政策，轉變為對失地農民提供就業機會和技能培訓的主動政策。并根據農業發展的需要，對灌溉面積大的農產品，興修水利設施，對片口、小壩等交通不便的鄉鎮地區，加大公路建設等。二是北川縣鄉鎮政府要招攬社會優秀人才，克服地勢環境惡劣的條件，加強現代通信設施和網絡設施的建設，利用先進科學技術，把國家政策和致富信息迅速傳送到村組，使農民根據實際的社會需要調整產業結構，提高農業產業化的水平和效益。

（三）合理發揮經濟職能，提高鄉鎮經濟水平

第一，北川縣鄉鎮政府要提高執行政策的能力，引導鄉鎮經濟健康發展。北川縣鄉鎮政府要把宣傳貫徹落實中共中央在農村的各項方針政策作為自己的重要任務，在遵循社會主義市場經濟發展規律的條件下，認真執行上級政府制定的經濟發展戰略，積極落實兌現黨和國家的一系列惠農政策，幫助農民提高充分理解政策的能力，從而促進農業發展和農村經濟穩定前進。

第二，北川縣鄉鎮政府可多重渠道發展地方經濟。具體來說，政府根據地方實際情況和特色資源制定相應的扶持政策，并發揮政府的引導職能，比如任家坪鄉發展旅游、小壩和壩底鄉發展農業和種植經濟類農作物，擂鼓鎮和安昌鎮引進企業，增加就業崗位，有利于解決大量的農村剩余勞動力。同時，政府也要定期深入了解企業，主動幫助企業解決相應的問題，并加強對市場的監管，維護市場秩序，吸引民營資本和外資開發當地資源，從各方面促進鄉鎮經濟發展。

（四）多元治理，維護鄉鎮安全與穩定

所謂多元治理主要是指一種以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過多個權力中心和組織機制之間在治理公共事務、提供公共服務過程中的競爭和協作，提高決策的科學性和有效性，使不同的公共利益得到公共管理。從不同的角度，建立全方位的治理體系，增加治理效益，維護鄉鎮安全與穩定。

具體來說，在社會治安方面，首先，北川縣各鄉鎮政府應該經常舉辦一些普法知識講座、預防犯罪展覽和座談會，并對群眾進行家訪等，使群眾知法、懂法，更會用法，用法律來維護自身的合法權益。并制定一套監督制度，建立一支由群眾組織起來的監督隊伍，讓群眾參與到政府社會管理隊伍中來，實現自我管理、自我教育、自我監督和自我服務，讓鄰里之間相互關心、相互幫助，保證鄉鎮安全。其次，由于地震過后，北川縣各鄉鎮的游客、外來務工人員不斷增多，所以必須重視對各鄉鎮流動人口的管理，以及加強對群眾之間矛盾的疏導，鄉鎮政府要通過村委的協助管理，促進不同階層、鄉鎮居民之間的交流和互動。最后，無論是地震還是其他原因造成的弱勢群體，政府應向社會中介組織、社區組織等轉移，采取社會救助和社會救濟的方式，緩和社會矛盾，保證北川縣鄉鎮穩定發展。

（作者單位為西南民族大學）

參考文獻

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