長沙加快建設國家臨空經濟示范區所面臨的問題及對策

談玉坤　唐承燕

摘 要 空港被譽為21世紀“國家和地區經濟增長的發動機”，正由“城市的機場”演變為“機場的城市”，空港經濟作為一種重要的經濟形態越來越受到關注。近年來，雖然長沙臨空經濟獲得了長足發展，2017年5月17日又獲批國家級臨空經濟示范區，建設臨空經濟示范區具備良好的基礎條件，但是也存在發展支撐、航線資源、體制機制等方面的瓶頸制約。因此，建議優化區域戰略規劃、推進基礎配套建設、培育產業發展、健全政策扶持體系、強化要素保障等，加快建設長沙國家臨空經濟示范區。

關鍵詞 長沙 建設 臨空 經濟

所謂臨空經濟區，是指依托航空樞紐和現代綜合交通運輸體系，提供高時效、高質量、高附加值的產品和服務，集聚發展航空運輸業、高端制造業和現代服務業而形成的特殊經濟區域，是民航業與區域經濟相互融合、相互促進和相互提升的重要載體。長沙作為全國獲批的十大國家級臨空經濟示范區之一，是長江經濟帶空鐵聯運樞紐、內陸開放型經濟的新高地、高端臨空產業集聚發展區和綠色生態宜居智慧航空城，為了培育湖南經濟發展新的增長極，促進長沙產業轉型升級、創新發展，加快長沙創建國家中心城市進程，本文客觀地分析了長沙臨空經濟發展所面臨的主要問題，提出了加快建設長沙臨空經濟示范區的主要對策。

一、長沙建設國家臨空經濟示范區所面臨的主要問題

長沙臨空經濟示范區緊鄰黃花國際機場，規劃總面積140平方公里，包括芙蓉區、雨花區和長沙縣所管轄的10個鎮（街），涵蓋了黃花機場、經濟技術開發區、綜合保稅區、隆平高科和高鐵新城。盡管臨空經濟示范區建設來勢較好，但與國外發達地區和國內部分臨空經濟區相比，長沙的發展速度還比較緩慢，存在一些亟待解決的突出問題，主要表現為：

（一）發展支撐有待進一步強化

一是基礎配套比較滯后。從交通配套來看，長沙黃花國際機場目前只與磁浮、城市公交實現互聯互通，還沒有與高速、高鐵、地鐵實現零換乘，旅客通行能力十分有限。國外亞特蘭大、達拉斯兩大機場分別與公路、鐵路、城市軌道等實現了互聯互通，形成了以機場為核心的便捷、高效、快速、大容量的立體中轉交通樞紐。從生活配套來看，目前長沙黃花國際機場僅有停車場6個、停車位2640個，很難發揮疏解機場停車難的作用，機場周邊更沒有配套建設一家大型酒店。而亞特蘭大機場內建有30000多個停車位，機場周邊還規劃建設了大量正規的商業停車場和15家大型酒店等生活配套設施。

二是產業培育發展較慢。長沙黃花國際機場周圍的臨空產業還處于發展起步階段，目前僅有南航、廈航、奧凱航三家基地航空公司，沒有1家主基地航空公司和大型物流公司，黃花綜保區、普洛斯物流、順豐物流等項目尚在建設之中。而國外亞特蘭大和達拉斯兩大機場周邊的臨空產業已經非常成熟，特別是達拉斯機場周邊臨空產業已經形成四個圈層，擁有美國航空公司、聯邦快遞等一批大型企業。

三是政策支持亟待加強。鄭州、重慶、上海等國內領先的臨空產業新區，在口岸通關、航線航權、財稅金融、用地管理等方面得到了國家及各級政府的政策支持。政策支持體系完備的鄭州航空港經濟綜合實驗區發展最為迅速，鄭州航空港實驗區集中了全省30%的建設用地指標支持航空港項目建設（表1）。目前我們的政策還不到位，在口岸通關、航線航權、財稅金融、用地管理等方面的針對性政策相對缺乏。以黃花綜合保稅區建設為例，按照規劃分兩期建設，一期1800畝必須在獲批后一年內建成封關運行，但因用地指標受限，僅有412畝建設用地指標。

四是發展投入有待加大。與兄弟省區相比，湖南省對發展臨空經濟的投入明顯不足，長沙臨空經濟區啟動3年來總投資30億余元，而鄭州航空經濟綜合實驗區8個重大項目已集中開工，總投資額達366億元；重慶渝北臨空產業區的固定資產投資額居重慶市第一位；武漢臨空經濟區總投資已超過300億元。

（二）航線資源有待進一步增加

長沙黃花機場屬于國內區域型樞紐機場，現在只有2座航站樓（含T1）、2條跑道、42個登機口、58個停機位、158條國內外航線、1.1萬平方米貨運區。一方面，航線客運資源不多。國內航線數量少于同處京廣、滬蓉航路交會處的武漢天河機場、鄭州新鄭機場（表2）；現有航班多為國內直達或經停航班，國際航線較少，每周僅有7個定期國際航線航班，11個國際臨時包機航班、7條經停上海的代碼共享國際航線目的地主要集中在東亞，還沒有開通直飛歐美、澳洲航線，未能真正實現“長沙飛向世界”。與國際著名機場亞特蘭大差距更大，差距是5座航站樓、3條跑道、151個登機口、116個停機位、32條國內外航線、15.6萬平方米貨運區，且亞特蘭大機場每個航站樓之間還建有小型輕軌，開通了14列可以直達市區的空中小火車，每小時可轉送旅客10000多人次。另一方面，航線貨運資源太少。機場貨運資源增長乏力，貨運種類主要為快件、服裝、藍思玻璃面板、機械配件、電子集成線路板等，周邊企業航空運輸利用率低。2015年長沙航空貨物周轉量僅有0.87億噸公里，僅為鄭州的16.02%（5.43億噸公里）、武漢的52.1%（1.67億噸公里），特別是隨著順豐速運在武漢附近的鄂州建設亞洲第一航空貨運機場后，差距有進一步拉大趨勢。

（三）體制機制有待進一步理順

一是組織協調還不順。國內規劃建設臨空經濟區的城市，普遍成立了副廳級以上的臨空經濟區管委會，行使上級政府授予的行政和經濟管理權限（表3）。由于臨空經濟具有利益主體多元化、產業國際化的特點，需具備高授權才能協調民航、發改、國土、商務、海關、工商、檢驗檢疫、邊檢等部門。長沙現有管理機構授權偏低，不能與獨立的國際資本和國際市場建立各種聯絡和合作，缺乏對臨空經濟發展要素的整體統籌和配置權限。

二是產業統計不科學。臨空經濟是近年來新出現的經濟模式，目前國家統計方法制度對臨空產業區沒有單獨核算，僅局限于航空運輸方面的核算。這種核算方法的不合理，造成臨空產業區的經濟數據與大力建設和迅速發展狀態的實情差距甚大。特別是黃花臨空產業區的數據除將湖南機場集團、空港實業、四方航空納入統計測算服務業增加值外，其余都沒有體現，僅在長沙縣交通運輸業增加值有體現。2016年，長沙縣交通運輸業增加值為36.2億元，占全縣GDP僅為2.9%，而武漢、鄭州臨空產業區都有單獨的GDP，并且武漢、鄭州的旅客吞吐量都沒有長沙市大，數據說明長沙市臨空產業區的數據沒有全面真實體現實情，并且漏算較多。未來幾年，隨著臨空產業區的大力建設和快速發展，臨空經濟發展有限公司、各航空公司、分公司、油料公司、綜合區及空港城的產業都將產生數據，地區經濟總量將翻番。endprint

三是開發模式有待創新。目前臨空經濟示范區內涉及的開發主體較多，還沒有形成統一、有效的開發模式進行很好的整合，有待進一步創新模式，調動各社會主體的積極性，凝聚更大的力量加快國家級臨空經濟示范區創建。

四是發展規劃難落實。機場大多布局于城鄉接合部，未納入土地利用總體規劃和城市總體規劃可建設開發區域，建設規劃的滯后和土地供給嚴重制約了臨空經濟的發展。目前，上海、重慶、鄭州臨空產業新區的城市規劃和土地規劃已經全面對接，區域內全部規劃為城市建設用地，并優先保證用地指標，而長沙臨空區域雖已初步規劃，但實際可建設用地僅約10平方公里，建設面積太小。

二、長沙加快建設臨空經濟示范區的主要對策

湖南作為內陸省份，“不靠海、不沿邊，擴大開放靠藍天”，臨空經濟示范區不僅是長沙經濟發展新的增長極，而且也是湖南經濟發展新的增長極。長沙在建設臨空經濟示范區過程中應全方位對標國內外先進城市，向標桿看齊，找準戰略支點，緊緊圍繞臨空經濟開展“二次創業”，加快實現后發超越，著重加強六個方面工作。

（一）著力優化區域戰略規劃

優化規劃設計，高起點、高標準編制長沙臨空經濟示范區總體發展規劃，明確戰略定位、發展目標、空間布局和產業支撐等，搶占項目先機，爭取國家層面的支持，科學合理布局，按照“西展東拓、南北控制”的空間發展策略，整體形成“一軸兩核三組團”的總體空間布局結構（一軸：空鐵聯動發展軸；兩核：航空與高鐵運輸服務雙核心；三組團：空港樞紐組團、臨鐵新城組團、星馬創新組團），在機場周邊布局產業圈層，規劃建設過境旅客商務區、臨空核心產業區、高檔公共服務區。強化規劃引領，實施多規合一，整體規劃、分步實施、梯次推進，按近期、中期和遠期分期建設，劃分機場航站區、自由貿易區、功能新城區、重點產業園區、輻射帶動區等功能板塊，同步細化功能要素設計，狠抓規劃落實，確保宏觀規劃要求在微觀項目建設層面不走樣。

（二）大力推進基礎配套建設

突出推進道路基礎建設，加快啟動機場高速北輔道、龍峰大道、思源東路、新遠大東路、臨空北路等配套項目建設，打通盼盼路、東四路、營盤路等道路堵點，完成金陽大道長沙縣段、機場聯絡線（S210）南延線、蓮湖塘北路、鵬盛南路、小康南路、盛祥路等區域內道路建設，并同步規劃啟動水、電、氣、網絡、通信、臨空污水處理廠、臨空變電站等建設。重點支持機場配套建設，加速黃花機場二跑道建設，盡快啟動三、四跑道和空港綜合交通客運樞紐前期工作，推進黃花機場飛行區東擴及T3航站樓、機坪南擴等配套工程；完善機場與高鐵南站連接的綜合配套，構建航空—高鐵快運通道。特別是將渝長廈高鐵、地鐵6號線、長瀏磁浮線引入T3航站樓，打造集多種功能于一體的綜合化、立體式綜合交通樞紐。完成黃花綜合保稅區一期建設、驗收、封關、運營，適時啟動二期建設，抓緊申建進口水果、進境冷凍肉類、藥品進口等指定口岸。

（三）科學布局培育產業發展

以臨空偏好型產業為主線，放大航空、高鐵、軌道交通、高速公路等立體化交通功能，建設網絡完善、支撐有力、運行高效的集疏運系統，集聚覆蓋航空物流、高新技術、知識經濟、高端服務、會議會展、生態環保等高端臨空偏好產業，構筑臨空經濟、會展經濟、高鐵經濟融合發展新格局，打造中部地區最具發展活力和增長潛力的區域、內陸開放經濟高地。特別是重點促進臨空現代服務業和高技術產業在區域內集聚發展，打造高端臨空產業集聚區。大力發展臨空現代服務業，重點開發商貿業、倉儲業、金融業、科研等生產性服務業，使二、三產業的發展互為基礎、相互促進，甚至可將信息咨詢業、旅游業作為后繼的產業支撐點，吸引國內外商品博展會議、經濟貿易會議以及一些重大的國際經濟文化交流會議在臨空經濟示范區召開，使商貿、文化活動等與旅游、娛樂業等相互促進，共同發展。同時，大力發展臨空高端制造業。借鑒鄭州航空港區發展模式，引進核心企業，使航空港區智能終端產業“百花齊放”，如產業項目可涵蓋手機整機制造、核心配套配件、軟件開發、交易展示、商貿物流等產業項目，形成全產業鏈手機集群。

（四）加快健全政策扶持體系

盡快制定加快長沙臨空經濟區發展的政策意見，構建完善的政策扶持體系，統籌規劃項目建設，優化發展環境，加大土地、財政稅收政策扶持。建立財政性臨空經濟發展基金，吸引各類資本共同支持臨空經濟示范區建設。出臺招商引資、口岸通關、財稅金融、用地管理相關配套優惠政策，明確區內企業同等享受國家對高新技術企業、國家級創新企業、民營經濟等的稅收優惠政策；支持把長沙納入國家低空空域運行管理試點，對機場開放航權、過境免簽等。加大對新開通航線及國際貨運航線航班的補貼和扶持力度，設立國際、國內航線航班開發專項資金，鼓勵航空公司新開辟國際、國內航線，特別是貨運航線，吸引更多航空公司來湘發展；鼓勵航空公司在湘新建基地、設立分公司，積極引進國內外知名航空運輸服務企業來湘設立地區總部、服務中心、分支機構、研發中心、采購培訓基地等。同時，根據政府及職能部門職責，明確責任單位，積極幫助解決長沙臨空經濟區建設、生產、經營中的具體矛盾和問題，確保優惠政策落到實處。

（五）全面構建快速通關平臺

全方位、多層次推動示范區各類功能平臺建設，打造大口岸開放平臺。支持長沙空港城推進快件中心、綜保區、保稅免稅商品展示交易中心、公路口岸等平臺的建設和招商，實現口岸功能疊加。統籌海關、商檢等聯檢單位集中辦公，完善協調機制，加快長沙市電子口岸建設，實現資源、數據共享。統籌海關、商檢部門進一步簡政放權，加快區域通關改革和電子信息化建設，提高通關速度和效率。特別是爭取國家海關總署支持口岸發展，開發整合海關、檢驗檢疫、邊檢、國稅、商務等單位信息的電子申報平臺，試點內陸地區一站式通關建設，實現報關、報檢、外匯核銷、出口退稅等“一個門戶入網、一次認證登陸、一站式服務”的口岸業務無紙化、電子化辦公，同時加快黃花綜合保稅區建設，構建國際航空物流樞紐平臺。

（六）重點強化發展基礎保障

加強組織保障，參照河南鄭州、上海虹橋、重慶渝北模式，成立高規格組織機構，同時創新開發模式，探索政府、機場及社會資本共同投資建設的開發新模式，由市政府牽頭，湖南省機場集團、長沙縣、長沙經開區、黃花綜合保稅區、高鐵新城等單位參與，組建臨空經濟示范區開發建設領導小組，負責推進示范區系列工作。加強要素保障，合理安排用地需求，實行用地計劃指標單列，將核心區內的3384畝基本農田調出，并納入總規建設用地規劃范圍；搭建科技、人才、金融、商標、品牌、貿易服務六大企業服務平臺，建立臨空經濟區的統一信息系統，組成虛擬與實體物流的交易網絡。加強統計保障，借鑒武漢、鄭州臨空產業區統計經驗，在臨空經濟區建立統計常設部門或人員，保障臨空統計數據統盡統全，為政府決策行為做好參謀，特別是加強省、市對接，在交通運輸物流倉儲及郵政業上給予傾斜，進行單獨核算。加強項目保障，開辟綠色通道，圍繞臨空產業開展精準招商，吸引更多大項目、好項目落戶，特別是推進普洛斯長沙空港物流中心、湖南順豐電商產業園、中國聯通數字閱讀基地等在建項目，加速波蘭沃斯集團等意向簽約項目入駐黃花綜保區，推動綠地中央廣場等在談項目落地。

（談玉坤單位為中共長沙市委黨校；唐承燕單位為長沙市政府研究室政策研究處）

[作者簡介：談玉坤，中共長沙市委黨校經濟學副主任、副教授，主要從事財政、稅務、金融和區域經濟方面的研究。唐承燕，長沙市政府研究室政策研究處處長，主要從事城市建設和區域經濟發展等方面的政策研究。]endprint