深化行政執法體制改革，推進綜合執法和執法重心下移

韓曉東

【摘要】推行執法重心下移，首先要從頂層設計上打通制度的“瓶頸”，要理清主線推進綜合執法，就必須給予綜合執法法律、法規上的定位以及財政上的保障，使其能夠“旗幟鮮明”地履行法律、法規授予的職能。

【關鍵詞】行政執法體制改革 綜合執法 執法重心

隨著交通運輸部綜合執法進程的深入推進，全國各地各具特色的改革方案陸續出臺實施。2016年7月8日中共中央組織部、人力資源社會保障部和國家公務員局正式實施的《行政執法類公務員管理規定（試行）》和《專業技術類公務員管理規定（試行）》從制度上給予了保障和鋪墊，隨著綜合執法改革的貫徹落實交通口一多頭執法、交叉執法、執法擾民等執法亂象必將發生根本性的改變。

1、深化行政執法體制改革，要解決不同部門之間的職能交叉和重疊。比如治超，從《道路交通安全法》與《公路法》的法條來看職能交叉最為明顯，《道路交通安全法》中的超載、超寬、超高、超長，與《公路法》中所稱超限、超高、超長、超寬，分別做出了不同的規定，交警路政都具有對上述違法行為的管理與處罰權，雖然六部委在文件中規定，由交通路政、公安交警共同負責全國的“治超”工作，可現實中，只有路政部門在執行這一規定，公安交警部門并不積極。而且因執行的處罰標準不同，工作流程不同，沖突和矛盾也時有發生，導致工作上協調困難，相互不配合，給執法工作帶來了巨大困難，所以有必要從頂層設計上解決部門之間的職能重疊和沖突。“中國人民公安大學教授邢捷在《我國大部制背景下交通警察權限歸屬之重構》一文中提出：自1982年以來我國已經進行了五次國務院機構改革，2008年的大部制改革又一次拉開了序幕，其目的是精簡行政機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。交通運輸部作為此次改革率先組建的一個大部，其下屬的交通警察管理部門是它的一個重要的有機組成部分，而公安系統的交通警察作為交通管理的主體之一主要擔負著有關道路交通的絕大多數的管理工作。在新的體制下，要使各個職能部門高效運轉，就必須對它們下屬的機構、權限等進行重構”。

2、解決交通運輸綜合執法保障機制。（1）“工欲善其事，必先利其器”當前交通行業管理局缺乏必要和穩定的經費保障，在中央不斷削減各項收費的形勢下，辦公經費及人員工資福利待遇難以保證，導致基層執法裝備配備更新滯后，執法人員積極性不高，主動性不強，為了解決困難罰款逐漸成為重要的經濟來源之一。因此把執法人員的工資福利、執法工作經費、執法裝備建設經費、執法隊伍管理經費全額納入同級財政預算，實現執法經費來源的合法化和正規化變成了當務之急。當前交通運輸部正在聯合中央編辦就綜合執法改革開展調研，并在調研基礎上，研究起草《關于推進交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》對行業推進綜合執法體制改革作出了頂層設計，理順交通運輸行政執法機構職能配置、編制性質、經費渠道。（2）執法隊伍老齡化問題更加突出。基層執法機構存在嚴重的進人難、留人難，缺人、缺編、老齡化問題普遍存在，隨著在編執法人員的逐漸退休，一線執法機構日益繁重的執法任務和相對薄弱的執法力量之間的矛盾日益突出，行業管理出現青黃不接的斷層。（3）執法人員綜合素質有待提高。集中表現為有些一線工作人員不能熟練運用執法技術設備，把握好行政執法的技巧和方法執法簡單粗暴，對調查取證的步驟和要求理解不透，文書填寫不規范，程序執行不力。執法中遇到問題由于經驗不足、不規范、執法行為瑕疵而形成惡劣社會影響還有不同程度的存在。

3、因地制宜推進部門內整合、跨部門整合和區域內整合消減管理層級。要結合本地實際，探索綜合執法，將執法職能相近、對象相同、方式相似的執法職能和機構整合起來，實現一個部門一支隊伍，一個領域一支隊伍。按照屬地管理、權責一致的原則，合理確定設區市和市轄區執法職責分工，在設區市推行市或區一級執法，不重復設置職責相同的執法隊伍。破解執法權限上的有限性，著力消除當前一個部門只能處罰其中一類問題，其他問題“看得見卻管不著”現象。

4、隨著政府機構改革進一步深化，社會經濟、文化、法治水平提高，服務體系的完善行業自律能力的加強，審批項目將大量減少。按照國務院關于行政審批制度改革要求，除加大執法力度，維護市場秩序外，還必須強化服務意識，提高辦事效率，推行“一個窗口對外”和“一站式服務”。為此應進一步將分散在各局的辦證、收費、審批、登記等業務徹底地剝離出來，交于市縣政務中心；同時把處罰權、行政監督檢查權、強制權交于新成立的綜合執法機構；規劃、決策等具備宏觀調控的職能收歸交通運輸局內設科室。由于水路和公路是兩種不同的運輸方式，發展水平水平、規模及管理方式等差異很大，建議采取公路綜合執法和水路綜合執法并立，即把路政、運政、征稽執法權并與公路綜合，把港口行政、航道行政、水路運政、地方船檢歸于水路綜合，通過設立檢查站、交管站以及路面水岸流動執法的方式，實現公路、水路各有一支執法隊伍面對相對人，最終形成市級“一局兩支隊一中心”（省設總隊、地市設支隊、縣市設大隊）模式。交通運輸局側重于決策研究、監督指導和重大政務執行的協調；政務中心作為交通運輸局派出機構，主要負責審批、辦證、繳費、登記、考試等業務；公路水路支隊大隊分別依據法律、法規、規章規定具體實施處罰權、行政監督檢查權、強制權。

綜上所述，推行執法重心下移，首先要從頂層設計上打通制度的“瓶頸”，要理清主線推進綜合執法，就必須給予綜合執法法律、法規上的定位以及財政上的保障，使其能夠“旗幟鮮明”地履行法律、法規授予的職能。其次要盡可能從有利于綜合執法規劃、管理、實施角度，把現有分散在不同部門、機構里涉及規劃、管理、實施職能集中起來統一歸于綜合執法部門，采取聯合會議的形式處理執法過程中重大、疑難、復雜問題。再次通過社會招考引進年輕人才充實執法隊伍，同時加強對現有綜合執法人員的知識更新定期培訓工作，努力提高執法人員綜合運用法律、法規和規章的能力和基本素質，使其能夠勝任應對執法過程中出現的問題。同時著手把現有的網上查詢、管理系統加以整合促使信息互通互補，達到節約資源提高效率的良好效果。endprint