淺論我國棕地再開發的策略

王磊

【摘要】目前，我國并沒有頒布全國性的污染土壤修復標準，現有的法規也未強制要求在污染土地再開發前進行環境調查和環境健康風險評估，只是簡單處置。結合國外棕地再開發經驗和我國棕地現狀的復雜性，筆者認為我國棕地再開發規劃設計流程可分為五個步驟，即場地環境調查、環境風險評估、功能定位及修復策略、環境修復及規劃設計和后期環境監管。

【關鍵詞】棕地再開發 策略

自20世紀70年代起，各國逐步開展了對工業搬遷遺留場地進行環境風險管理等方面的研究：根據場地和利益相關者調查建立可持續目標，將目標分解為具體監控和評估指標，依據國家規定或文獻確定修復標準，再進行具體的規劃設計。目前，我國并沒有頒布全國性的污染土壤修復標準，現有的法規也未強制要求在污染土地再開發前進行環境調查和環境健康風險評估，只是簡單處置。

結合國外棕地再開發經驗和我國棕地現狀的復雜性，筆者認為我國棕地再開發規劃設計流程可分為五個步驟，即場地環境調查、環境風險評估、功能定位及修復策略、環境修復及規劃設計和后期環境監管。

一、查清場地污染狀況是棕地再開發的基礎

開展場地環境調查，明確地塊土壤污染程度，是場地再開發利用的先決條件。場地環境調查，即對需要進行再開發的棕地地塊進行登記并保存該記錄，它包含對地塊環境的調查、地塊已有規劃及城市設計方案、規劃環境要素（土壤、地下水等）的采樣數據分析和暴露接觸人群分析。第一階段是以資料收集、現場踏勘和人員訪談為主的污染識別階段。在場地內或周邊區域可能存在污染的情況下，進行第二階段的場地環境調查，即以采樣與分析為主的污染證實階段。在確認污染事實的情況下，進行第三階段的場地環境調查，在此過程中需要進行風險評估，或在污染修復情況下以補充采樣和測試為主要評估方法。

二、科學評估環境風險是場地再開發的安全保障

建立統一的科學環境風險評估標準，是項目實施過程中規劃導控的前提，使規劃管理有據可依。風險評估包括人體健康風險評估和環境安全風險評估，即根據場地環境調查得出地塊污染程度和污染范圍，分析場地暴露人群和周邊用地條件，預測該地塊的開發潛力和經濟效益。具體做法為，結合規劃對該地塊的土地利用要求，確定不同功能地塊的人體健康和環境安全風險值，根據統一篩選值，決定污染場地修復和融資的優先順序并開展全面的棕地環境影響評價，使棕地污染狀況為相關的利益群體知悉。

三、合理的開發定位與修復策略是棕地再開發的前提

該策略即確定符合土壤環境的功能定位，并進一步確定土地利用性質，制定相應的修復策略。具體而言，從項目所在區域分析、上位規劃解讀、文化底蘊和生態環境條件等方面確定項目開發定位，確定用地邊界及規劃時序，并根據場地污染現狀的不同污染物和污染程度采取不同的修復策略。

區別不同的開發模式，對于污染較為嚴重的土地，根據污染物確定修復方法，可優先選擇以開發開敞空間和工業遺產為依托的模式，通過覆土處理，再在良性土壤上種植適應力強的植被，形成優質景觀；對于污染程度較低的地塊，可以選擇產業置換的開發模式，依靠土壤自身能力和植被進行生態修復。

四、耦合環境修復的規劃設計是棕地再開發的關鍵

該策略即根據土壤條件及其污染物采取耦合環境的修復方式，綜合周邊用地情況，確定規劃用地性質、設計方案。通過聯動周邊發展、混合用地功能和開發文化資源等設計策略，使規劃設計有章可循。

1.聯動周邊發展

棕地在開發規劃設計中應注重與周邊用地的聯系，集中集約開發，增加社會效益。建議采用以新型產業帶動舊產業、以整體開發帶動零散用地及捆綁開發等多元方式，通過行為指導、附加土地出讓條件和分期分批投入市場等規劃策略提高項目的執行力。

2.混合用地功能

在棕地再開發規劃設計中，依據總體規劃和控制性詳細規劃確定地塊的功能定位及主導功能。綜合土地修復狀況和土壤環境承載力，優先解決各類設施的供應問題，完善城市綜合服務功能，使地塊由單一功能的土地類型轉變為多元化的綜合性服務片區，吸引更多的人群消費，增加經濟效益。

3.開發文化資源。

在棕地再開發規劃中，場地內具有保留價值的工業廠房建筑、生產設備等對延續棕地歷史文化起著重要作用。首先，應全面整治污染源頭企業，提高這些企業的技術生產水平，淘汰落后產業。其次，對于質量較好的建（構）筑物，保護能夠體現地塊工業遺產特色風貌、延續地塊文化底蘊的建（構）筑物。最后，根據工業廠房損壞程度、使用年限及地塊近遠期再開發的要求，更新整治較為完整的區域，改建破敗建筑，如改造為博物館、展覽館和特色酒吧等。

五、后期環境監管是棕地再開發的持續保證

該策略即根據項目的規劃和修復策略，確保項目順利進行和避免二次污染，通過建立規劃管理主體、制定獎懲措施和加強公眾參與等策略，加強后期監管。

1.建立規劃管理主體

在污染場地開發過程中往往涉及土地使用性質變更、土地開發強度控制和環境影響評估等環節，這些職能權限分散于國土資源管理局、規劃局、發改委和環保局等多個部門。在實際項目中，往往出現各部門互相推諉的情況，為了加強部門協調，需要政府建立規劃管理主體，統籌各部門職責和采取多部門聯合審批的方式。

2.制定獎懲措施

對于開發為商業、新興產業等帶動經濟發展的棕地改造項目，政府可采取引導性措施，如開發權轉移、放寬管理要求等，鼓勵企業自建配套設施。對于開發為公園、廣場等公用用途的棕地改造項目，政府可采用指令性的預防控制手段，提高違法成本和受懲罰幾率，對有悖規劃的棕地規劃許可申辦不予通過，對發現的已違規的企業強制整改。

3.加強公眾參與

整個過程需要政府機構規定責任義務、非營利組織制定標準、開發者和社區居民參與再開發方案，不同治理組織從各個方面對棕地開發規劃進行管理和監督，以便及時發現修復過程中存在的問題，及時補救和調整規劃修復方案，提高規劃彈性。endprint