電梯管理人員“累積記分制”記分執(zhí)法中的幾點(diǎn)思考

朱永林+孟寶亮

中圖分類號： D631.43 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）09-0-01

電梯管理人員“積分管理制”已試行近四年時(shí)間，在電梯監(jiān)管中取得了較好的成效。而電梯作為特種設(shè)備其中之一類，目前，只能在電梯管理人員存在違章行為時(shí)，采用“扣分”的執(zhí)法方式予以警示教育，而在其他類設(shè)備，管理人員、作業(yè)人員中，僅能針對使用單位是否配備了持證人員進(jìn)行監(jiān)督管理，而“持證”人員是否履職到位則沒有行之有效的監(jiān)管方式，因此，在近幾年落實(shí)電梯管理人員“積分管理制”的執(zhí)法活動中，引發(fā)了幾點(diǎn)思考。

一、證后監(jiān)管存在缺陷

近年來培訓(xùn)單位、考試機(jī)構(gòu)和發(fā)證部門的工作日趨科學(xué)規(guī)范，理論考試、實(shí)際操作等環(huán)節(jié)逐步向電腦化、智能化方向邁進(jìn)；但與之形成鮮明對比的是，特種設(shè)備作業(yè)人員取證后，在實(shí)際工作中并不是按照所學(xué)內(nèi)容或考試要求來實(shí)際操作，大都存在“偷懶”“變通”，對他們的后續(xù)監(jiān)管難以跟進(jìn)，證后監(jiān)管存在缺陷。

1.相關(guān)法律層面的缺陷

現(xiàn)行的特種設(shè)備法律、法規(guī)和規(guī)章，非常重視企業(yè)的安全主體責(zé)任，但對作業(yè)人員的證后管理工作，缺少相關(guān)的條文。翻開現(xiàn)行的法律、法規(guī)和規(guī)章，我們很少找到可以直接對持證作業(yè)人員進(jìn)行查處的規(guī)定。《特種設(shè)備安全法》第九十二條：“特種設(shè)備安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員不履行職責(zé)，違反操作規(guī)程和有關(guān)安全規(guī)章制度”，只有在“造成事故的”情況下，才“吊銷相關(guān)人員的資格”。

《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》也僅在第九十條規(guī)定，“特種設(shè)備作業(yè)人員違反特種設(shè)備的操作規(guī)程和有關(guān)的安全規(guī)章制度操作，……，由特種設(shè)備使用單位給予批評教育、處分”。在“情節(jié)嚴(yán)重的”情況下，才由特種設(shè)備安全監(jiān)察部門“撤銷特種設(shè)備作業(yè)人員資格”。

又如《特種設(shè)備作業(yè)人員監(jiān)督管理辦法》（總局第140號令）第三十一條，“作業(yè)人員違反特種設(shè)備的操作規(guī)程和有關(guān)的安全規(guī)章制度操作，……”，只有在“用人單位未給予批評教育或者處分的”情況下，才“責(zé)令用人單位改正，并處1000元以上3萬元以下罰款”。除了少數(shù)“情節(jié)嚴(yán)重的”極端情況須撤銷作業(yè)資格外，《辦法》同樣沒有關(guān)于特種設(shè)備安全監(jiān)察部門對取證后的作業(yè)人員違法違規(guī)行為直接處理的明確規(guī)定。

2.企業(yè)管理方面的缺陷

那么對于特種設(shè)備使用單位，內(nèi)部管理情況也是不容樂觀的，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：特種設(shè)備安全事故中，由于違章作業(yè)所引發(fā)的事故占比可達(dá)到70%以上。現(xiàn)階段，確實(shí)有相當(dāng)一部分使用單位，對特種設(shè)備作業(yè)人員的管理不夠重視，認(rèn)為有了持證人員就萬事大吉，對特種設(shè)備作業(yè)人員不進(jìn)行教育培訓(xùn)或重視不夠，對違章作業(yè)視而不見或根本看不見；有的單位甚至盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視安全，存在較大的僥幸心理，這種情況下如果單位的管理不到位、而又沒有其他部門對他們進(jìn)行有效監(jiān)管的話，勢必會埋下較多安全隱患。

3.行政執(zhí)法方面的缺陷

由于法律法規(guī)賦予的監(jiān)管手段有限，特種設(shè)備安全監(jiān)察人員現(xiàn)場檢查時(shí)，對作業(yè)人員一般僅限于看有沒有特種設(shè)備作業(yè)人員證，無證則有法可依，有證就一帶而過；至于有證人員是否違章作業(yè)、有沒有得到必要的培訓(xùn)等，往往不太關(guān)心。一是企業(yè)在面對執(zhí)法檢查時(shí)，大都停止規(guī)范作業(yè)，不會將違規(guī)操作的行為暴露在執(zhí)法人員眼前，隱蔽性較強(qiáng)。二是即使發(fā)現(xiàn)了違章行為，最多也就是責(zé)成企業(yè)批評教育，其作用大小值得商榷。總有一些企業(yè)或人員，對安全監(jiān)察部門的現(xiàn)場檢查虛與委蛇、對執(zhí)法人員的善意提醒和批評教育不以為然，檢查過后依然我行我素。特種設(shè)備安全監(jiān)察執(zhí)法人員對證后監(jiān)管缺乏行之有效的抓手，威懾力不足。

二、電梯管理人員“累計(jì)積分制”行之有效

“累積記分”是指對違法違規(guī)行為分別記以分值，在一定的時(shí)間周期內(nèi)進(jìn)行累加，再按照累加的分值作出相應(yīng)的處理。類似于道路交通安全領(lǐng)域?qū)︸{駛員駕照的“扣分制”。2013年6月底，南京市質(zhì)監(jiān)局出臺了《關(guān)于在江寧區(qū)試行電梯管理人員“積分管理制”工作的通知》（寧質(zhì)監(jiān)規(guī)字〔2013〕3號），決定自2016年8月1日起開始試點(diǎn)工作。目前，累積開具了21份“罰單”，扣49分，有效遏制了電梯管理人員的失職行為，并已初見成效，主要體現(xiàn)在：

一是電梯管理人員“累積記分制”試行以來，江寧區(qū)電梯投訴舉報(bào)數(shù)量明顯減少。二是強(qiáng)化了住宅電梯使用單位的安全主體責(zé)任，對“三落實(shí)、兩有證、一檢驗(yàn)”的規(guī)定普遍得以落實(shí)，將電梯管理工作推給維保單位的現(xiàn)象明顯減少。三是進(jìn)一步明確了電梯安全管理職責(zé)，規(guī)范了管理行為，遏制了電梯管理的各種違法違章現(xiàn)象，改善了電梯安全管理人員的服務(wù)態(tài)度，增強(qiáng)了服務(wù)意識。四是對電梯安全隱患的督促整改，具有很好的促進(jìn)作用，體現(xiàn)了由“設(shè)備監(jiān)管”向“人員監(jiān)管”思路的轉(zhuǎn)變。

三、“累積記分”的幾點(diǎn)思考

筆者認(rèn)為：在特種設(shè)備行政執(zhí)法中，可以考慮借鑒對機(jī)動車駕駛?cè)说缆方煌ò踩`法行為實(shí)施“累積記分制”的成功經(jīng)驗(yàn)，來加強(qiáng)對特種設(shè)備作業(yè)人員的監(jiān)督管理。

1.填補(bǔ)了對一般違法違規(guī)行為無法有效監(jiān)管的空白

現(xiàn)行的特種設(shè)備法律法規(guī)，沒有針對不夠“撤銷”的情形賦予安全監(jiān)察部門行之有效的監(jiān)管手段。現(xiàn)實(shí)中“撤銷特種設(shè)備作業(yè)人員資格”的情形總是極少數(shù)，大量的是 “中輕度”的違法違規(guī)行為。“累積記分制”的實(shí)行，可以填補(bǔ)這一空白，使特種設(shè)備持證人員自認(rèn)為無足輕重的一般違法違規(guī)行為，產(chǎn)生“疊加效應(yīng)”，有效防止和糾正“大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷”的現(xiàn)象，提升特種設(shè)備安全監(jiān)察效能。

2.行政執(zhí)法與行政處罰靈活兼容，充分發(fā)揮安全監(jiān)察的威懾作用

“累積記分制”無論是對作業(yè)人員“中輕度”違法違規(guī)行為，還是對需要進(jìn)行行政處罰的嚴(yán)重違法違規(guī)行為，都具有較強(qiáng)的預(yù)防遏制作用。它本身不是行政處罰手段，但可以通過與行政處罰手段的靈活兼容，更好的發(fā)揮行政執(zhí)法的威懾力。我們可以針對不同的記分分值，制定不同的處理措施，從而促使特種設(shè)備作業(yè)人員自覺的將不同力度的處罰手段，與簡單明了的記分?jǐn)?shù)字掛鉤，這相當(dāng)于無形中架設(shè)了“數(shù)字高壓線”，極大的強(qiáng)化了安全監(jiān)察的威懾作用。

3.充分體現(xiàn)了管理的科學(xué)性和合理性

“累積記分制”賦予不同程度的違法違規(guī)行為以不同的分值，并且可以對多次違法違規(guī)行為的記分進(jìn)行累加，這樣不僅考慮了單個(gè)違法違規(guī)行為的嚴(yán)重程度，還兼顧了特種設(shè)備作業(yè)人員長期的“小錯(cuò)不斷”的行為，體現(xiàn)了管理的合理性。“累積記分制”也為評定企業(yè)安全管理水平和作業(yè)人員作業(yè)能力提供了更科學(xué)的依據(jù)，特種設(shè)備安全監(jiān)察部門可以依據(jù)記分情況合理分配資源，實(shí)施動態(tài)監(jiān)管和分類監(jiān)管，從而體現(xiàn)管理的科學(xué)性。

特種設(shè)備危險(xiǎn)性較大，對使用和管理的要求較高。加強(qiáng)特種設(shè)備作業(yè)人員的監(jiān)督管理，是特種設(shè)備安全監(jiān)察工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，作為一種富有成效性和創(chuàng)新性的管理方法和執(zhí)法手段，“累積記分制”正好可以彌補(bǔ)當(dāng)前在特種設(shè)備作業(yè)人員證后監(jiān)管方面存在的嚴(yán)重不足，是特種設(shè)備安全監(jiān)察實(shí)踐所急需的有效抓手。endprint