財政視角下的供給側結構性改革

尹志明

摘 要：供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的治本之策。財政供給側結構性改革是其中至關重要的一環，從理論與實踐結合的角度理清供給側結構性改革與財政千絲萬縷的關系，從而發揮財政的積極作用，是當前亟待分析和解決的現實問題。

關鍵詞：財政 視角下 供給側 結構性 改革

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）09-00-02

供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的治本之策。財稅供給側結構性改革與積極財政政策、財稅體制改革統合在一個“遞進財務觀”的分析框架內，透過財政視角審視積極財政政策基調下財政支出的存量端和增量端改革、財政現金流量平衡目標下財政收支的收入端和支出端改革、政府資產負債框架下的資產端和負債端改革，以期為政府統籌推進相關改革提供參考。

一、積極財政政策：支出存量端和增量端的分析視角

黨的十八屆三中全會明確了財稅體制改革的三大重點，即：預算管理改革、稅制改革、政府間事權和支出責任改革，這是供給側結構性改革對財稅領域的要求，供給側結構性改革的最終成效也將在財稅領域得到集中體現。

1.當前財政支出存量端和增量端情況分析

從無錫市財政支出總量的總體結構來看：財政支出安排總體而言是基于歷史的、根據全市政策性和重點工作要求適當增加、通過一定的流程形成的。運轉性支出具有人員基數大、政策剛性強、支出負擔重的特點，在正常編制人員以外還有大量的編外供養人員，各級政府都存在著較大的政策剛性支出壓力。在財政支出保障順序上，財政資金優先保障運轉性支出增長；隨著養老金、職業年金等政策實施到位，財政運轉性支出的負擔日益沉重。

從無錫市財政專項支出的大類結構來看：專項類支出存量結構相對固化，在分散化的威權領導體制下，其統籌整合在預算工作的技術層面上難以實現，必須通過領導層的推動、部門間的共識和政策機制的精準設計方能有所改觀并最終見效。財政增量資金重點投向了醫療衛生領域、環境治理和垃圾處置領域、城市建設運營維護領域等。

從無錫市財政支出明細結構的變化來看：通過整合優化政府專項資金、強化財政明細預算管理，部分領域的支出明細結構有所優化，如2016年按照無錫建設產業強市的政策意見，產業領域的專項資金支出結構發生了較大調整，農業領域擬在2017年統籌整合部分資金用于促進“一二三次產業融合發展”；但支出小而散、低效甚至無效的現象還不同程度的存在。

2.財政支出結構視角下供給側結構性改革的有效措施

一是重塑政府結構，優化運轉性支出供給。政府自身的結構性改革，既關系到政府與市場邊界的劃分，也關系到政府間事權和支出責任的劃分。當前的財政供養人員結構上，既存在市級層面政策科學的人才不足問題，也存在“上面千條線、下面一根針”、基層政策執行人員不足問題，同時又存在大量的編外人員。未來一段時期內，建議橫向深化事業單位改革，分步實施編外人員清退計劃，積極采用政府購買服務方式，減輕財政負擔、促進社會機構發展、提高公共服務社會化保障能力。

二是加大整合力度，優化存量支出結構。當前政府與市場的邊界上缺乏清晰界定，政府部門越位、缺位問題并存，隨之帶來相應的財政支出越位、缺位、錯位問題。要推動部門進一步加快完善專項資金政策、加大資金整合力度、優化專項支出結構，把有限的財政資金用在“刀刃”上。要通過開展專項資金檢查評估，推動相關部門清理、整合、規范專項轉移支付項目，及時修訂專項資金政策，堅決取消“小、散、亂”以及政策低效甚至無效的專項資金支出內容。

三是加大增量投入，補齊城市發展短板。無錫經濟社會在統籌發展的全面性、高位發展的均衡性上還有欠缺，一些領域需要加大投入，主要包括以空氣和水環境治理、垃圾終端處置等為重要內容的生態文明建設領域，以高水平、研究型、創新型大學為重要內容的高等教育建設領域，以市內交通便利化、危舊房和城中村改造為重要內容的區域城市建設領域，以食品藥品衛生、社區公共服務、公立醫院藥品零差價補貼為重要內容的社會民生領域等。重點加大對以上領域的投入保障力度，提升城市宜商宜居環境、增強城市發展載體能量，不斷增強企業和百姓的安全感、獲得感和認同感。

二、財政預算平衡：財政收入端和支出端的分析視角

1.當前財政收入端和支出端情況分析

一是減稅降費，財政收入進入低速增長區間。一方面宏觀經濟外部環境和內部條件正在發生重大變化，實體經濟下行壓力較大、結構性矛盾突出，財稅收入增長的基礎尚不牢固。另一方面，為了促進實體經濟發展，國家正在加快深化稅制改革，目前“營改增”已經全面實施、各類行政事業性收費政策大幅削減、停征，以通過結構性的減稅降費政策，“用當前的減贏得長期的增”。

二是支出擴大，政策剛性支出增長特征明顯。在當前宏觀經濟處于下行壓力加大的形勢下，要降低實體經濟的各類要素成本、保障低收入群體基本生活需求、調動各個方面的積極性和創造性，必然要實施逆周期的積極財政政策，通過適當擴大供給、穩定社會環境、合理引導需求，以“財政總量的增”、“保障標準的提”、“補助力度的加”來爭取“結構調整的穩”、“企業成本的降”、“發展短板的長”。

三是改革倒逼，財稅收支管理必須與時俱進。從收入征管的角度看，國家實施全面“營改增”后，建筑安裝企業實行在項目所在地預征、在企業注冊地匯總清繳的征管政策；未來個人所得稅按個人和家庭實施綜合征收、房產稅和環境保護稅的開征以及預期消費稅的下放都對地方財稅部門和各級政府部門提出了新的管理要求。從支出管理的角度看，長期以來，產業領域的很多財政支出，以行政性評審分配為主、與市場機制結合程度不夠、與關鍵要素關聯程度不高，對化解實體經濟發展過程中的瓶頸問題針對性不強，投入產出成效差強人意；社會領域的很多財政支出，政策科學性不足、精細化管理程度不高、精準化投入效果不彰。這些問題，都要以切實提高投入績效、贏得改革紅利、促進收支平衡。endprint

2.財政收支平衡視角下供給側結構性改革的對策措施

一是強化綜合治稅，促進財政收入應收盡收。要加強財政、國稅、地稅以及協護稅部門間的協同配合，在依法征管、分類管理的基礎上促進各類財政收入“顆粒歸倉”。要充分挖掘和發揮財稅庫聯網信息系統和協護稅平臺作用，促進征管科學性不斷提高、征管成本不斷降低、征管成效不斷顯化、財稅收入合理劃分。

二是突出績效導向，深化專項資金實質性改革。從檢查評估情況來看，專項資金管理的實質性改革尚未取得明顯成效，“路徑依賴”和“改革空轉”現象不同程度的存在；產業領域專項資金從政策制定到政策執行、最終見效仍需時日。未來一段時期，產業政策及其專項支出要突出“創新方式、聚焦重點、分類施策、突出績效”；民生政策及其專項支出要堅持“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”，實現精準投入、精準幫扶、精益管理。

三是探索中期規劃管理，促進跨年度預算平衡。要進一步完善全面規范、公開透明的現代預算制度，加大一般公共預算、政府性基金預算以及專戶非稅收入、財政存量資金的統籌安排力度，深化專項資金預算項目庫建設，強化規劃期內的支出總量約束，實行中期財政規劃動態調整，優化重點規劃項目的預算安排，提高財政規劃與經濟社會發展規劃和相關專項規劃的協調性，促進規劃期內財政收支的綜合平衡、動態平衡和長期平衡。

三、政府資產負債：財政資產端和負債端的分析視角

1.當前財政資產端和負債端情況分析

政府資產的價值管理存在巨大空間。過去10多年來，在地方政府債務規模不斷擴大的同時，也形成了大量的地方政府資產。從財政資金的運作管理來看，近年來地方財政積極探索財政間歇性資金的保值增值，通過利率談判、協議存款等方式，努力提高財政周轉資金回報率。從國有企業的經營運作來看，總體而言距離“資源資產化、資產資本化、資本證券化、證券流動化”的目標還存在差距，很多資產閑置、浪費，很多對外投資幾無回報。政府債務的控量降本仍需不斷強化。部分地區尤其是鄉鎮、街道由于各種原因突破了債務限額控制，進一步加大了政府負債風險。政府存量債務仍然存在“借新還舊”、“時間錯配”現象；政府增量債務則通過新增地方債券、銀行貸款、企業債以及資產證券化、“影子銀行”貸款等多種方式進行籌措，融資期限較以往有所拉長。

2.政府資產負債視野下供給側結構性改革的對策措施

深化國有企業改革，提高資本運作水平。一是大力推進國有資本與社會資本合作，通過發展混合所有制經濟放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率；二是積極推進國企上市，瞄準主板、創業板、新三板多層次資本市場，對國有企業優質資產、優勢業務進行全面梳理，加快上市公司培育。

加大資產盤活力度，提高價值管理水平。針對行政事業單位存量資產、國有企業低效閑置資產、托管機構存量資產和政府性資源等四類資產，按照“全面摸底、重點調查、分類處置、有效盤活”的原則全面清理。通過加強國有資產歸集和監管，大力盤活閑置資產及資源，促進政府資產合理配置、政府資源充分利用、國有企業提質增效。

穩控總量降本減負，切實防范債務風險。一方面，按照“夯實家底、穩控總量、降本減負、優化結構、盤活存量、嚴控風險”的要求，進一步強化債務限額控制及投融資考核、建立例會制度、開展動態監控、組織編報債務預算和加強工作指導等系列措施，構建完善兩級聯動的債務風險防控體系。另一方面，把握國家貨幣政策、融資利息政策機遇，通過存量債務置換、長期置換短期、表內置換表外等優化結構方式，降低存量債務成本。

創新手段完善機制，有效管控政府債務。一方面，進一步創新融資方式，探索新型融資手段，綜合運用財政存量資金、土地出讓金、政府性基金、債券和信貸等多種手段，探索引進PPP合作機制，推動存量替代、項目儲備、控本減負、機制轉換，全力保障政府投資和還本付息資金需求，化解政府債務，防范負債風險。另一方面，加快推進融資平臺公司市場化轉型，政府對委托企業承擔的公益性業務通過注入資本金、政府采購等方式依法支持，不承擔償債或擔保責任。endprint