習近平精準扶貧思想的關鍵內涵

汪三貴

【摘要】習近平總書記2015年在貴州考察期間提出了“六個精準”要求，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準?！傲鶄€精準”是習近平精準扶貧思想的關鍵內涵。

【關鍵詞】精準扶貧 “六個精準” 脫貧攻堅 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

2013年11月，習近平總書記在湘西考察時首次提出了精準扶貧的概念，他要求“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。2015年6月，習近平總書記在貴州考察期間提出了“六個精準”要求，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準?！傲鶄€精準”是習近平精準扶貧思想的關鍵內涵。

扶持對象精準

習近平總書記指出，“要解決好‘扶持誰的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚”。要進行精準扶貧，首先必須以合理有效的方式準確地找到要扶持的貧困家庭和人口。目前，全國識別貧困人口的方法是在總指標控制下，由基層通過民主評議來識別貧困人口。

中國農村貧困人口的數量是由國家統計局根據約9萬農村住戶的抽樣調查數據推算出來的。2014年底，人均消費支出低于2800元貧困線的貧困人口在樣本戶中的比例為7.2%，將這一比例乘以全國農村人口總數就估計出農村貧困人口7017萬。國家將統計部門估計的貧困人口數分解到地方，同時允許上浮10%，地方政府在指標的控制下進行貧困人口識別。由于缺乏所有農戶可靠的消費支出和收入數據，地方政府無法根據收入和消費支出識別貧困人口，而主要采取民主評議的方式進行識別和建檔立卡?；鶎釉诿裰髟u議中通常使用的綜合標準，既考慮農戶的收入水平，也考慮“兩不愁、三保障”的情況，同時也會受人際關系的影響。根據典型地區的調查，按民主評議的建檔立卡貧困人口與按消費和收入估計的貧困人口的重合度約為50%。

為了保證精準識別的準確性，2015和2016年各地組織建檔立卡回頭看，重新識別建檔立卡貧困戶1900多萬，貧困人口5623萬。中國的扶貧需要同時針對統計貧困人口和建檔立卡貧困人口，到2020年使按兩種方式估計的貧困人口都降低到可接受的最低水平。

項目安排精準

習近平總書記指出，“關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”。扶持對象識別出來并建檔立卡以后，就需要根據貧困戶和貧困人口的實際需要進行有針對性的項目幫扶，做到因戶因人施策。

由于致貧原因的綜合性和差異性，扶貧項目也必須是綜合性的，需要短期和長期扶持項目相結合，項目在貧困戶之間也會有明顯的差異。例如，對有勞動能力的貧困家庭，重點通過培訓來提高能力，同時扶持家庭的產業發展和就業來增加收入。對于完全喪失勞動能力或部分喪失勞動能力的貧困家庭，則需要通過資產收益扶貧和社會保障來保證基本生活，并通過合作醫療和大病保險（救助）來維持基本的健康狀況。對于生產和生活環境惡劣、“一方水土養不活一方人”的地區，則重點通過移民搬遷來解決基本生存條件的問題，并對搬遷后的生產和就業問題進行重點扶持。對于所有貧困家庭，都需要幫助解決兒童的營養、健康和教育問題，以阻斷貧困的代際傳遞。

資金使用精準

要保證扶持項目得到實施，就必須有相應的資金支持。以往各類扶貧資金（包括專項扶貧資金和部門扶貧資金）的管理方式缺乏足夠的靈活性，地方政府缺乏資金使用的自主權，難以做到精準扶貧。

精準扶貧目前仍面對1000多萬貧困家庭、4000多萬貧困人口。致貧原因千差萬別，對扶持項目和扶持方式的需求大不相同。要保證精準扶貧有效性和可持續性，必須根據貧困戶的實際情況因戶因人制宜地安排項目和資金，使資金精準使用。這就要求將資金的分配和使用權下放給對貧困戶的情況最了解的基層政府，讓他們根據實際情況確定項目和分配資金。由于致貧因素的綜合性和復雜性，貧困農戶通常需要多方面的扶持。例如，除了創收項目外，還需要培訓和教育扶貧、醫療扶貧、社會保障等。這就需要對各個行業部門的資金進行捆綁和整合，以便于綜合扶持。2016年開始，中央對貧困縣的20多項涉農資金進行整合，并將資金的使用和審批權交給縣級政府，以滿足精準扶貧的資金需要。

措施到戶精準

要保證精準扶貧的效果，僅僅確定扶持項目和提供扶持資金還是不夠的。以往的扶貧經驗表明，很多扶貧項目不僅難以到戶，到戶后效果也很差。主要原因是貧困戶在發展生產中面臨諸多的障礙，他們缺技術、缺資金、缺市場信息、缺市場經濟的理念和行為方式。習近平總書記指出，“注重增強扶貧對象和貧困地區自我發展能力，注重解決制約發展的突出問題，努力推動貧困地區經濟社會加快發展”。

地方政府需要重點探索和建立貧困戶的受益機制，重點是保證扶貧效果到貧困戶，而不是片面強調所有的扶持項目和資金都要到貧困戶。在產業發展和創收方面，重點探索如何將貧困戶納入現代產業鏈中，解決貧困農戶經常面臨的信息、技術、資金、市場等方面的困難。針對一部分失去勞動能力和勞動能力較弱的貧困家庭，實施資產收益扶貧項目。在移民搬遷項目中，需要采用差異化的補貼政策，增加對建檔立卡貧困戶的建房補貼，同時通過控制建房標準來降低搬遷成本。在遷入地則需要提供基本的生產和生活條件，并優先選擇有土安置方式。對于與城鎮化結合的無土安置，則需要提供充足的就業崗位，防止搬遷人口因沒有收入來源而陷入新的貧困中。在西部地區，以中心村建設為重點的就近搬遷可能是更現實的搬遷模式。在金融扶貧中則需要通過信貸、保險和抵押市場的綜合金融改革，增加貧困戶獲得金融服務的能力。

因村派人精準

精準扶貧是一項復雜的系統工程，它的成功實施需要強有力的組織保障。大量的扶持項目和措施都需要由村一級來具體實施，村級組織的能力是影響精準扶貧效果的關鍵因素之一。由于貧困村經濟社會發展相對滯后，大量年輕人外出就業，導致貧困村干部普遍年齡大、文化程度低、工作能力較弱。貧困村的村級治理能力長期處于不斷弱化的狀態，也是導致其貧困狀況難以改善的重要原因之一。

上級政府通過向貧困村選派第一書記和駐村工作隊，可以在多個方面促進精準扶貧工作。一是幫助村兩委改進貧困戶的識別方法，協助解決和協調識別過程中容易出現的矛盾。二是利用幫扶單位和個人的力量，從外部組織和動員更多的資源用于精準扶貧。三是協助村兩委建立有效的扶貧到戶機制，讓貧困戶真正受益。四是對村級的精準扶貧工作進行有效的監督，防止人情關系、弄虛作假和腐敗行為的發生。五是在精準扶貧過程中培育貧困村干部的責任心和能力，增強貧困村的內生發展動力，讓其走上可持續發展道路。

脫貧成效精準

習近平總書記指出，“扶貧工作必須務實，脫貧過程必須扎實，脫貧結果必須真實”。精準扶貧的目的就是要使現有標準下的貧困人口到2020年全部脫貧，并且要保證扶貧成果真實可靠，具有可持續性。要達到脫貧成效精準，前面的五個精準是保障。在此基礎上，還需要對脫貧效果進行科學的考核和評估，防止成果造假和貧困人口被脫貧現象的發生。

國家統計局可以利用農戶抽樣調查數據每年對全國和各省總的減貧狀況進行可靠的評估，從而為國家根據減貧效果調整扶貧政策提供決策依據，并制定相應的獎懲措施。由于樣本量的限制，國家統計局無法利用抽樣數據評估省以下地方政府的減貧成效。因此，建檔立卡貧困人口的脫貧狀況則需要通過獨立的抽查方式來進行核查和評估。我國從2016年開始組織學術和咨詢機構對各地扶貧工作成效和貧困縣退出情況進行第三方評估，并根據評估結果改進精準扶貧工作。通過“六個精準”，確保脫貧成效經得起歷史和人民的檢驗。

（作者為中國人民大學中國扶貧研究院院長）

【參考文獻】

①習近平：《攜手消除貧困 促進共同發展——在2015減貧與發展高層論壇的主旨演講》，新華網，2015年10月16日。

責編/溫祖俊 李金芳 美編/楊玲玲endprint