對古城古鎮古村立法保護的幾點建議

劉燦姣

【摘要】當前，我國缺乏專門針對古城古鎮古村及其文化保護的系統性、權威性法律，建議根據我國現狀，盡快制定出一部適用于我國古城古鎮古村及其文化保護的國家特別法，并由相應的監督監察機構專司此事，以形成長效機制。

【關鍵詞】古城古鎮古村 立法 文化保護 【中圖分類號】D901 【文獻標識碼】A

當前，我國缺乏專門針對古城古鎮古村及其文化保護的系統性、權威性的法律，只能選擇性、參照性地執行現行的法律法規。我國現行與古城古鎮古村保護相關的法律法規有《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等。筆者在山西省“古城古鎮古村立法保護”的調研中發現，現行法律法規很難涵蓋古城古鎮古村保護中的具體問題，例如因相關法律法規尚未對基層政府行為進行授權與監督，山西省古城古鎮古村的保護規劃在實施過程中存在政府公信力欠缺及執行力不足的問題。

為遏止古城古鎮古村頻遭破壞的現象蔓延，防止對古城古鎮古村無度、無序開發，避免國家歷史文化遺產成為永久的“文化遺憾”，專門立法保護古城古鎮古村迫在眉睫、意義重大，筆者建議盡快制定出一部適用于我國古城古鎮古村及其文化保護的國家特別法，并由相應的監督監察機構專司此事，以形成長效機制。

明確保護對象，實施分級保護

中國傳統村落的區域內，存在文物建筑、古建筑、歷史建筑與傳統建筑等多種類型的物質文化遺產。然而，不同的建筑保護類別所對應的法律法規，其保護的法益及其重要程度、保護力度雖不同，但法益的載體在本質上的差異卻并非涇渭分明，彼此交叉的面較大，同時各級財政保護資金的投入比與政策支持力度也因各自被定義的法益不同而存在較大區別。因此，在制定古城古鎮古村特別法時，應厘清不同類型建筑的保護力度。為明晰保護對象的界定，增強法律法規的可操作性，筆者建議可將建筑保護分為文物建筑和非文物建筑兩級，將除文物建筑以外歷史建筑、傳統建筑、古建筑劃分至非文物建筑，針對文物建筑和非文物建筑兩級制定不同力度的保護法律法規和保護措施，進而科學地推動保護規劃的制定與落實。

文化的保護需堅持可持續性原則，這就要求立法保護應進一步明確古城古鎮古村“保護什么”“怎么保護”的核心問題。特別是目前全國古村落數量較多，各級政府投入古村落保護的財政資金和資源有限，如何利用有限的資金資源“集中力量辦重中之重之事”，如何集中力量保護當務之急最需要保護的瀕危古村落，是立法在確定保護內容時應著重考量的問題。

針對這一問題，建議進行全國古城古鎮古村的全面排查建檔，不能“眉毛胡子一把抓”，特別是進一步推進古村落評級制度，區分“哪些是急需保護的對象，哪些是重點保護對象，哪些是一般保護對象”，有輕重緩急地，有計劃、分階段、實事求是地明確立法保護對象，實現立法保護的合理性規劃。

歷史建筑與文化生態立法保護并駕齊驅

古城古鎮古村的保護必須是“活態”的。因為“古”也并非是一個完全封閉、固定的概念，它也是“活”的，所以我們的保護不能只是將對象“冷凍”起來，嚴防死守。保護的目的是為了發展，因而既要保護歷史建筑，也要正視文化生態。

完整獨特的建筑文化遺產是古城古鎮古村立法保護的重點是毋庸置疑的，但也不能忽略對非物質文化遺產等活態文化的保護。例如，平遙古城文化生態的活態傳承與古城原住民的現實生產生活息息相關。讓當地百姓享受文化紅利，利用古城建筑文化遺產發展旅游業是一件惠及民生的好事，但不能“一條腿走路”，應重視當地人文環境建設，在讓世人感受到古城精美的歷史建筑的同時，也能感受到古城的人文關懷。

現行法律法規中，對歷史建筑的保護進行了明確的規定和要求，但缺乏對非物質文化遺產和文化生態保護的關切。雖然我國于1997年頒布實施《傳統工藝美術保護條例》， 2006年出臺《國家級非物質文化遺產保護與管理暫行辦法》，2011年頒布《非物質文化遺產法》，但是目前出臺的相關法規對手工藝的保護多數局限在物化樣態，對與手工藝相關的傳統知識、遺產資源、民間藝術形態以及文化環境和空間的保護相對空缺，亟待完善。筆者建議在古城古鎮古村立法保護中加強包括傳統工藝和非物質文化遺產等知識財產的保護力度，突出知識財產在國際競爭中的重要價值和地位。同時，只有保護好了知識財產，才能更好地將知識財產轉化成文化紅利幫助老百姓改善民生。

建筑是傳統文化的載體，建筑離開賴以生存的文化生態便喪失了其作為文化載體的活性與生機，因此筆者建議在立法保護內容上，既要注重歷史建筑的保護，也要加強文化生態的保護，重視非物質文化遺產的保護，重視歷史建筑所在的村落的自然環境的保護。文化存在的生態性有時間性與空間性，時間上要避免出現文化斷裂。空間上不能封閉自己的文化，要與其他文化互動，吸取其他文化的精華而優化自身文化。文化在物質文化、制度文化和精神文化這三個層面上具有有機聯系，構成有機的生命體才有可能生存，因此還需要優化政治、經濟和自然環境等生存空間，進而形成歷史建筑與文化生態立法保護并駕齊驅的“活態”保護機制。

以人為本，兼顧立法的合法性和合理性原則

古城古鎮古村的保護要“有法可依”，但“立法”不能只顧“古城古鎮古村”而忽視“百姓”，顧此失彼的“法”，難以實現保護的可持續。所以，立法既要顧及集體利益，也應以人為本，正視群眾訴求。

行政機關作出具體行政行為應受到兩大基本原則支配，即合法性原則和合理性原則。比例原則屬于合理性原則的范疇。行政法意義上的“比例原則”，是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式來進行。筆者建議在古城古鎮古村保護中適用比例原則，原因有以下幾個方面。首先，比例原則來自權利的基本性質。現代法治以人民權利為本位，人民謀求生存、自由以及幸福的權利應當得到國家最大限度的尊重。其次，比例原則是公平正義的具體化。正如古希臘先哲所言，“公正，就是合比例；不公正，就是破壞比例”。行政手段與目的之間的均衡比例實際上就是公平正義觀念的量化體現。再次，依比例行政是依法行政的應有之義，國外學界甚至將比例原則稱之為是“行政法中的‘帝王條款”。

以平遙古城的保護為例，當地政府采取遷離學校以及醫院以保護古城歷史建筑的行政行為，其行為目的是保護古建筑不被破壞，卻給相關利益人就學就醫帶來重大不便。保護古城古建的法益是否應優先于古城內居民生活便利的法益是有待商榷的，這可能違反了實質的比例原則。筆者認為可以采取醫院、學校古城原址繼續使用，政府有關部門通過采取加強監管以及加大投入力量維護古建筑風貌的措施，既維護了古建筑保護的法益，又保障了古城居民的生活便利。

另外，在古城古鎮古村立法保護中，既要規范公權，也要保護知識產權等私權。由于兩者之間存在較大的差別，因此公權與私權在行使時難免存在相互沖突。私權的界定本身就規范了公權的行使。因此，需對公權與私權的沖突進行有效調和，鼓勵群眾參與合作，將公共利益與私人利益統一起來，相互影響、相互促進、相輔相成，以達到合作“共贏”的文化生態保護目標。

落實行政分層保護，發揮屬地保護優勢

筆者建議建立并完善從中央到地方再到基層的分層立法保護體系，中央宏觀把握古城古鎮古村立法保護思路，省、市政府需針對各省、市情況進行有針對性的地方立法補充，明確縣、鄉鎮等基層政府的保護職能和具體保護工作，探索創新行政分級分層管理模式。深化古城古鎮古村保護體制機制改革，探索垂直管理新模式，整合行政力量，明確各級政府監督管理的職能。遵循“違法有成本、守法有效益”的準則，解決執法成本高、違法成本低的突出問題。應適當強化違法成本的約束，讓違法分子依法受到應有的處罰，從源頭上杜絕古城古鎮古村的違法行為。

在立法保護古村落時，應兼顧村一級作為非完全政府的職能和屬地優勢，發揮村規民約的村落自治作用。充分發揮鄉鎮基層政府和村集體的能力，發揮基層人員優勢，補充解決執法成本高的問題。綜合考量文化保護同地方經濟發展、改善民生、脫貧致富的矛盾，要結合各地實際情況，利用古城古鎮古村資源，探索政府、社會、個人在開展文化旅游的共贏新模式。

構建“三責并舉”的法治模式

當前，我國傳統村落中的歷史建筑不僅遭受著物質性老化和功能性衰退的現實，更令人惋惜的是，自然損壞基礎上“又添人禍”，除出現修繕性破壞、置換性破壞、清洗性破壞外，一些古宅民居甚至被隨意改變原有平面布局和結構，致使歷史建筑的原有風貌毀壞殆盡。現行法律法規中對于古城古鎮古村中人為破壞歷史建筑的違法行為處罰力度較低，導致違法者違法成本低，直接影響古城古鎮古村的保護效果，無法有效遏制違法行為，法律法規的震懾力得不到合理體現。要避免類似情況發生，有必要構建起行政、民事、刑事責任“三責并舉”的古建筑保護法治模式。

行政執法是基礎。當下，古城古鎮古村落中的古建筑保護難度大，隨意破壞現象十分嚴重。筆者走訪山西省平遙縣多個與古建筑保護有關的行政部門，幾位負責人均談到“有些居民私自拆改古建筑，我們給予行政處罰，對他們進行罰款，但居民用私拆改造后的房屋發展旅游商業的收益遠遠高于我們的罰款額度”。顯然在行政執法方面根據現行行政處罰法，在眾多以旅游業為主要產業的古城中存在行政違法成本遠遠低于其所得收益的現象。行政執法破局力不從心，因而從司法方面突破不失為一個可行辦法。

民事公益訴訟是保障。原民事訴訟法第55條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，此條文規定了公益訴訟制度。所謂“公益訴訟”是指針對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有關機關和組織有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。公益訴訟針對的是損害社會公共利益，而不是直接損害原告利益的行為，是與起訴人自己沒有直接利害關系的訴訟。而保護古建筑正是關系到國家利益和社會公共利益，因此，建立古建筑保護的民事公益訴訟制度當屬題中應有之義。通過古建筑保護公益訴訟，可以要求有關責任人為損毀和拆改古建筑承擔民事侵權責任，支付無上限的“天價”賠償，與行政法最高限額僅50萬元的罰款相比，對懲治破壞古建筑的違法行為更有力度，也會讓違法者感受到違法成本更高。

刑事責任是底線。古建筑保護不能單算經濟賬，還需施以重典。按照刑法第324條第2款，故意損毀國家保護的名勝古跡，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。而去年起實施的、由“兩高”發布的《關于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確，風景名勝區的核心景區以及未被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物的本體，應當認定為刑法規定的“國家保護的名勝古跡”。由此看來，只要損毀古建筑，無論古建筑的保護級別是“國”字號的，還是省市縣乃至鄉鎮一級的，都應處以更為嚴厲的刑罰，而非單純的經濟處罰。

事實上，古建筑一旦損毀，就不可能再恢復原狀，其價值正在于它的唯一性和不可復制性。構建起行政、民事、刑事責任“三責并舉”的古建筑保護法治三維模式，多管齊下才能更好地發揮好法治這把“達摩克利斯之劍”的作用，才能更好地保護古城古鎮古村落中的古建筑。

（作者為中南大學中國村落文化研究中心教授、博導；中南大學文學與新聞傳播學院碩士研究生楊剛對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《兩高關于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，新華網，2015年12月31日。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲