福建省地方政府購買社會組織公共服務困境研究
——以泉州為例

王俊超

（廣西師范學院 經濟與管理學院，廣西 南寧 530299）

福建省地方政府購買社會組織公共服務困境研究
——以泉州為例

王俊超

（廣西師范學院 經濟與管理學院，廣西 南寧 530299）

政府購買社會組織服務是轉變政府職能、創新公共服務供給方式、降低服務成本、實現善治的有效途徑及必然選擇，也是當前各國政府提高公共服務效率的重要措施。當前，雖然我國政府購買公共服務取得了一定的進展，但是也出現了一些問題：購買機制不統一，缺乏經驗等。鑒于此，運用歸納法、例證法和比較法三種論證方法，分析當前福建省地方政府購買公共服務現狀，以泉州為例，梳理出泉州政府購買公共服務實踐中所碰到的困境，并提出破解這些困境的對策，即完善政府購買公共服務的法律法規、加大政府向社會組織放權力度、提高公共服務的購買能力、加快社會組織孵化基地和信息平臺建設。

政府購買；公共服務；社會組織；政府職能；公共服務效率

一、研究背景與相關研究

公共服務購買是引領我國公共管理領域走向創新之路的新興發展方式之一。黨的十八屆三中全會提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，這就意味著我國進行行政管理體制改革，推進政府職能轉變，提高公共服務效率與質量的決心，對于促進政府治理體系與治理能力現代化意義非凡[1]。

政府購買服務于上世紀70年代起源于英國和美國。20世紀80年代，西方政府深陷政府財政赤字、“福利危機”、公共服務低效率提供等問題。伴隨公眾參與意識日益濃厚，全球范圍內新公共管理運動也隨之興起，英國首相撒切爾夫人與美國總統里根陸續推行私有化，西方國家一大部分公共產品及服務的提供都增加了以合同形式外包私營的內容[2]。

在我國，政府向社會組織購買公共服務還是新鮮現象，所以在實際運作中,該項制度創新依然存有許多問題。目前，學術界大多從多種理論視角出發，或以案例分析的方法對購買公共服務中所遇到的困境進行了探討，具體表現為以下幾個方面：（一）從資源依賴理論的視角入手，如李熠煜認為，社會組織尤其是其中的農村社會組織的發展與政府的政治、制度及財政資源都息息相關，因此會造成社會組織過度依賴政府，致使其自主性及獨立性欠缺，進而影響社會組織公共服務的供給。[3]汪錦軍認為，政府運用各種政策及制度設置對社會組織的城里和運行進行控制，這造成社會組織的發展過于依賴政府政策的后果；實證調查顯示，社會組織在資金方面對政府有一定的依賴，而實際上政府投入社會組織的資金未能滿足其需求。[4]（二）從供需理論的視角入手，詹國彬認為，在購買服務過程中容易出現需求方服務定義及信息獲取方面的困難問題，還有委托代理的機會主義等問題，而供給方經常出現購買中的負外部性、競爭水平過低、購買價格攻守同盟等問題。[5]陳為雷以定性分析方法探討了在購買服務過程中經常出現的購買成本過高、組織自主性欠缺、服務對象定向選擇、目標錯位等問題[6]。（三）從案例研究視角入手，如馬建珍對南京市政府購買服務的實踐進行了分析[7]，崔光勝分析了湖北公益創投購買服務的問題等[8]。綜上所述，學者們多數認為向社會組織購買公共服務時，通常會出現政府的控制導向、社會組織發育不全、過于行政化、機會主義的逆向選擇問題、制度支持欠缺，購買服務形式化、服務質量太低等問題。

福建在購買公共服務實踐過程中取得了一定的成效，但是仍存有一些需要突破的困境：一是公共服務的公共性和社會組織的差異性間的邏輯一致性存在問題，導致贏利性問題凸顯。二是政府購買公共服務的制度設計單一性難以適應社會組織的差異性。例如，生產公共服務的主體不同，其授權方式、評價方法、管理方式等都會有較大的差異，難以實現統一購買機制。因此，本文將重點對于福建省地方政府購買社會服務存在的困境進行探索，并提出相對應的建議。

二、福建省地方政府購買社會組織公共服務現狀

（一）福建省社會組織發展概況

黨的十七大把“海峽西岸經濟區建設”編入黨代會報告后，福建省充分的利用毗鄰臺灣的區位優勢，貫徹建設全面繁榮、協調發展的海峽西岸經濟區的戰略構想，持續推進福建省各項經濟事業的發展，始終堅持培育和監管二元并重方針進行社會組織的建設，并不斷完善有關社會組織的評估制度[9]。因此，福建省社會組織走上了快速發展之路。截止2015年底，福建省社會組織總量達到了23956個，同比增長12.17%，每萬人擁有社會組織數量為6.24個①。本文將福建與同樣為2016年GDP總量位于全國各省市前十的浙江省和湖北省的社會組織數量進行比較，以求更直觀的看出當前福建省和我國經濟總量前列的省份之間社會組織發展情況的差距。相較于浙江和湖北兩省，每萬人擁有社會組織數低于浙江省，高于全國和湖北省（詳見表1）。具體表現如下：社會團體23956個，基金會221個，民辦非企業單位8484個。2011-2015年間，社會組織發展速度極快，年均增長為8.98%，社會團體年均增長率為6.81%，基金會年均增長率為15.3%，民辦非企業單位年均增長率為13.38%，其中基金會發展最為迅速。各類社會組織數據和發展趨勢詳見表2和圖1。目前，福建省社會組織在進行快速發展的同時，也開始關注組織更深層次的建設，從以前關注組織外延轉為組織內涵，在承接政府轉移職能與輔助社會治理方面將發揮更為關鍵的效用。

表1 2015年全國及部分地區相關數據統計Table 1 National and partof the relevant statistics in 2015

表2 2011-2015年福建省社會組織數量統計表Table 2 Table of Statistics on the Number of Social Organizations in Fujian Province from 2011 to 2015

圖1 福建省各類社會組織發展趨勢示意圖Figure 1 The development trend of various social organizations in Fujian Province

綜上所述，隨著福建省經濟社會的發展，福建省社會組織也日漸齊全，并處于總體數量穩定增長的狀態。但是現階段福建省社會組織的發展還處于初級發展時期，全省社會組織最為嚴重的問題是區域發展失衡（詳見圖2），社會組織承接政府轉移職能以及專業化公共服務的供給能力還需提高。另外，由于政府監管力度、社會認可度等因素影響，社會組織培育計劃欠缺、監管缺失、社會組織專業化程度較低等問題日漸變為福建省社會組織加深組織內涵建設的障礙，需進一步健全相關機制。

圖2 2013年福建省各地級市社會組織數量③Figure 2 The number of social organizations in various cities in Fujian Province in 2013②

（二）泉州市購買社會組織公共服務實踐

泉州市是我國東亞文化之都，轄有四個區、五個縣級市、五個縣、一個臺商投資區及一個經濟技術開發區，是我國民營經濟綜合改革試點區，經濟總量接連數年位于福建省首位。下轄晉江市作為新時期泉州市社會組織建設的試驗田，在2014年被列入福建省首批社會組織建設創新示范區。

在購買社會組織公共服務實踐方面，泉州市受益于發達經濟體的支撐，在福建省相關文件指導下，積極開展工作。2014年，泉州市依照本地區經濟發展和公共服務供給情況，推出了《泉州市推進政府向社會力量購買服務暫行規定》，該規定詳細的界定了購買社會組織公共服務主體（相關政府部門）和承接政府服務供體（社會組織），并提出了政府購買公共服務的原則、規范了購買公共服務的內容和程序，且充分解釋了資金來源構成與購買服務監督管理的有關內容。另外，2014年4月份，泉州市財政局依據規定的有關內容，出臺了《泉州市2014年政府向社會為量購買服務目錄》，對于政府購買社會組織公共服務內容進行了更為詳細的指導和規定。在購買社會組織公共服務實踐方面，各下轄地區在政府財政和慈善捐款的支持下，積極進行探索醫療衛生、教育輔導、社會福利、社會救助、法律援助等領域服務的購買。

比如，2013年，泉州市救助站通過購買項目的形式，出資10萬元委托致和社工機構承接街頭探訪本市市區流浪乞討人員探訪和救助服務。致和社工機構通過對本市市區的街頭流浪乞討人員的數量和生存狀況進行了詳細地調查，同時及時、有效地提供各項救助服務。從2013年起，晉江市開始推動四幫四扶工程，即每年從低保家庭中挑選出兩三百戶特困家庭，通過向社工機構購買服務，幫助特困家庭處理安居、就業、就醫、就學等問題，并依據其實際情況形成想匹配的幫扶供需機制[10]。另外，泉州市從2014年4月開始試運行的街道（社區）家庭服務中心模式（中心為政府部門設立，社會工作服務機構承接運營），政府部門依照規范化的程序，和社會工作服務機構簽訂合同，進行組織服務的購買，來滿足社區居民日益多元化的家庭服務需求。

三、泉州市政府購買公共服務面臨的困境

（一）購買社會組織公共服務政策法規待完善

一是承接制度仍需完善。雖然已有承接的操作規程、政府購買服務的具體操作制度，但是關于競爭性規章制度及公共財政支持的制度等規定有待完善，這將致使承接過于隨意。二是財稅支持需統一。社會組織稅收優惠政策有差別、難落實、難操作。三是監督機制有待完善。目前政府對于社會組織的監管手段依然是以政府單方面審查、檢查等為主，對于購買公共服務合同的效果跟蹤及評估，缺少科學手段、法治手段與社會參與。

（二）購買行為存在內部化現象

在傳統公共服務供給模式中，政府部門通常同時扮演了服務生產者與供給者的角色，難以適應市場化、多元化的供給需求。鑒于傳統思維的影響，當前福建省在購買公共服務的實踐中，雖然極力推進公共服務購買市場化，但是仍會存有顯著的購買偏好。各級政府部門在向社會組織購買公共服務實踐中，會更傾向政府部門主管、擁有濃厚行政色彩的社會組織購買服務，其中各級地方政府發起建立的泉州市街道（社區）家庭服務中心等社會組織尤其顯著。表面上，該種購買模式能提高了服務供給效率、促進服務供給成本轉移，并且增進政府部門供給服務的回應性。實際上，該模式下的社會組織雖然也存在獨立法人，但是大部分受主管政府部門的監管，欠缺獨立性，一定意義上成為了“次級政府”，購買它們的服務也就會導致“內部化”現象。“內部化”購買往往容易出現服務質量差、服務反饋缺乏、服務監督缺失等問題，要想打破傳統公共服務供給困境，進行市場化公共服務供給將難有成效。

（三）政府缺乏改革動力

一是思想動力欠缺。雖然政府部門積極肯定了社會組織的作用，但是依然欠缺信任和合作，同時，大部分民眾缺乏對社會組織參與公共管理和服務的正確認知。二是行政推動力欠缺。促使社會組織承接政府職能，政府職能轉移至社會是關鍵。政府職能轉移至社會實際上是關于政府“放權”的改革，政府同時兼具改革主體及客體，由于政府自身利益限制，改革通常只是走過場，甚至固化政府利益，推脫政府責任。三是行政管理模式依賴。體現為：包攬社會事務的慣性思維、在工作方式上的行政命令、在工作機構配置上強求上下對口等等。以泉州石獅為例，1988年貫徹“小政府、大社會”理念構建的城市行政體制，組建十一個政府工作部門，不過鑒于上級政府部門的對口工作壓力，到了2013年，政府工作部門發展到二十一個。這就是“下改上不改”倒逼石獅“小政府”回歸“大政府”老路的錯誤行政案例[11]。

（四）公共服務定價機制缺乏科學性

制定科學的定價機制對于實現市場化競爭至關重要，同時也是推進公共服務供給市場化關鍵環節，其目的不光是改變傳統“口頭協議”式的定價機制，還有利于壓縮權力尋租的空間。當前，福建省在進行社會組織公共服務購買中，服務定價缺少合理、科學的依據，大部分遵循“政府部門需求一社會組織報價一政府部門商議、定價”的基本模式，相關指導規定有待完善，購買公共服務仍主要遵循“拍腦袋”式的定價方式。在缺乏科學的服務定價機制狀況下進行化會組織公共服務的購買工作，極易出現“價格扭曲”，或有些公職人員出現“越權”干預價格的行為，以致于影響服務供給的效率和質量。價格扭曲主要體現為服務供給不但不反映服務本身價值，而且不反映供求關系，其歸根結底是政府行政權力過度干預的結果，又或者在價格制定時慘雜了過多的個人主觀因素。因此，制定科學、合理的服務定價機制，除去各類價格影響因素，使得服務價格的制定日漸公開化及透明化，讓社會組織與各級政府部門購買服務能夠達到有理有據，這將有利于推動公共服務供給市場化。

（五）社會組織專業化程度低

社會組織專業化程度體現在其自身組織建設及承接服務的供給能力，專業化程度高低會影響其參與公共服務的供給協商談判底氣，或者供給效率和質量。目前，福建省的社會組織發展迅速，社會組織自身機制建設、人員配備等方面日益完善，不過整體工作人員的專業化程度較低。在談判主動性欠缺的狀況下，購買公共服務的行為勢必從“平等協商”轉向“單向購買”，社會組織僅是被動選擇，這將嚴重打擊供給服務的積極性。在組織建設方面，福建省實行《關于促進行業協會改革與發展的指導意見》《關于進一步加強社會團體監督管理工作的意見》等文件，這給社會組織改革提供了一個優良的政策環境，然而不少社會組織依舊停滯不前，缺乏改革意識。在專業化方面，目前福建省不少社會組織依然存有定位不明晰、工作范圍不明確、專業自律性弱的情況，這將使得這些社會組織往往從事偏離自身領域的社會事務，在某種意義上又成為主管部門底下的次級單位。

四、對策與建議

（一）完善政府購買公共服務的法律法規

應依據黨的十八屆四中全會全面推進依法治國的會議精神，著力完善政府購買公共服務的法律規范，利用法治思維與法治方式，推進政府購買公共服務工作有序、健康開展。一是加快完善現行的《政府采購法》的步伐，引入競爭性規章制度，并完善公共財政支持的制度；二是建立健全具有普遍適應性的財稅支持制度，有效實施稅收優惠政策；三是制定有效的政府購買服務監管制度，明確規定監管程序，探索政府購買公共服務的委托主體與委托對象之外的第三方監督機制，強化媒體監督與社會公眾[12]。

（二）加大政府向社會組織放權力度

政府應當轉變管理理念，充分認識到社會組織在社會管理及公共服務中的重要地位，主動從屬于社會組織的職能領域退出來，全力支持社會組織發展。同時，還應當深化理論探索，明確政府和社會組織邊界及政府職能轉移的相關事宜，強化頂層設計，統籌協調，杜絕改革倒退的“石獅現象”再次出現。結合各地實際情況，有效調整，穩步推進，向社會組織有序放權。明確各部門職責，整體推進社會組織承接政府職能、編制部門、民政部門及財政部門的工作進程。此外，目前我國公共服務生產提供的主體是事業單位，針對其成本高且效率低的問題應進行分布式改革，按照先增量后存量的改革策略，新增的公共服務具體項目率先實行政府購買服務，然后逐漸將傳統的事務性公共服務項目轉為政府購買方式。同時，按照黨的十八屆三中全會貫徹的“推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織”的精神，使得具有行政職能的事業單位轉變為行政機構，營利性的轉變為市場主體，公益性的轉變為社會組織[11]。

（三）提高公共服務的購買能力

在政府購買公共服務實踐中，經常會面臨著成本高、效率低、行政腐敗、供應方壟斷、監管欠缺等多種風險，所以急需強化政府公共服務購買能力的建設，讓政府成為“精明買家”。具體表現為四種能力建設:一是不斷學習的能力。公共服務購買是一種新興事物，政府部門及其工作人員最好的應對方法就是加強學習及研究，充分掌握公共服務購買的理論、方法、程序和國際經驗，這樣可以減少實踐中的盲區，達到提升政府公共服務購買能力的目的。二是購銷的能力。政府不僅應以經濟和效率為目的選擇物美價廉的服務供應商，還應當善于向服務對象推銷由另外的服務供應商所傳遞的低廉、專業的公共服務，進而實現公共服務供給的低成本和高效率。三是協商談判的能力。政府向社會組織購買公共服務實際上是一種市場交易的過程，協商談判應當成為交易雙方協調關系、利益博弈的主要方式，因此政府勢必要在談判理念、談判技巧、談判方式、談判手段等方面具有高超的水平和能力，確保公共財政資金用得有所價值。四是合同管理的能力。合同管理是政府購買公共服務的重中之重的內容，它與民生利益及政府的公信力息息相關，在此應當著力提高政府購買合同的制定能力、實施能力和監控能力，特別是要杜絕服務供應商和政府官員非良性互動而產生的尋租風險[1]。

（四）加快社會組織孵化基地和信息平臺建設

加快社會組織孵化基地的建設是泉州市達成社會組織跨越式大發展的相當關鍵的措施。福建省民政事業發展“十三五”規劃指出，到“十三五”末，力圖社會組織孵化基地能達到設區市全覆蓋、縣 （市、區）60%以上建有。毫無疑問，建立社會組織孵化基地，需要非常大的決心及相對成熟的條件。在當前新常態時期、大眾創業氛圍正濃時，眾多小微企業組織陷于創建初期的基礎投入而難以順利發展。例如一個縣（市、區）把支持大眾創業和社會組織的發展相結合，選取一定區域、加上具有一定基礎設施條件，集中力量，實施一定的優惠政策，嘗試開辟出幾個數千平方米的社會組織孵化基地，并創建行政服務中心幫扶、對接支持孵化基地機制，從各方面對其進行有效支持。孵化到一定規模后，配套相應的發展措施，以此帶動本地區社會治理、就業、財政等各方面跨越性發展。這種孵化若能達成一定比例已然成功。當前這項工作還處在試點時期，越早介入積累的經驗也就越多，也就能走到前列。伴隨社會組織的發展，公開公示社會組織信息與征信管理日漸受到重視。社會組織信息平臺建設有以下幾種途徑：一是依托注冊、登記、備案的機構實行年報制度，憑借民政部門官網發布；二是依托綜合執法機構，新設立的獨立性市級社會組織協調管理機構，憑此來為平臺公開社會組織信息。三憑借基于社會需求與居民需求的信息發布平臺來公布社會組織信息[13]。

注 釋：

① 數據來源：中國統計年鑒（2016）.

② 數據來源：根據中國統計年鑒（2016）有關數據整理.

③ 余昌穎.新時期福建省社會組織發展研究[D].泉州：華僑大學,2015:70-71.

[1]馬建珍.南京政府購買公共服務的實踐與思考 [J].中共南京市委黨校學報,2016(3):92-97.

[2]何振鋒.政府購買社會組織服務的功能與問題分析 [J].社會福利(理論版),2016(8):23-25.

[3]李熠煜,佘珍艷.資源依賴視角下農村社會組織發展模式研究[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2014(2):69-73.

[4]汪錦軍.浙江政府與民間組織的互動機制:資源依賴理論的分析[J].浙江社會科學,2008(9):31-37.

[5]詹國彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家：政府購買公共服務的困境與破解之道 [J].經濟社會體制比較,2013(5):142-150.

[6]陳為雷.政府和非營利組織項目運作機制、策略和邏輯：對政府購買社會工作服務項目的社會學分析[J].公共管理學報,2014(3):93-105.

[7]馬建珍.南京政府購買公共服務的實踐與思考 [J].中共南京市委黨校學報,2016(3):92-97.

[8]崔光勝,耿靜.公益創投:政府購買社會服務的新載體：以湖北省公益創投實踐為例[J].湖北社會科學,2015(1):57-62.

[9]李桓促.政府購買社會組織公共服務問題研究[D].福州：福建師范大學,2015:17-18.

[10]黃程暉.政府購買社工服務中的公共財政管理研究 [D].泉州：華僑大學,2016:11-12.

[11]陳蓮鳳.推進社會組織承接政府職能探析：以福建省泉州市為例[J].中共福建省委黨校學報,2014(7):28-33.

[12]李一寧,金世斌,吳國玖.推進政府購買公共服務的路徑選擇[J].中國行政管理,2015(2):94-97.

[13]莊麗貞.促進漳州市社會組織發展的對策思考[J].福建廣播電視大學學報,2016(1):47-51.

A Study on the Dilemma of Local Government's Purchase of Social Organization Public Service in Fujian Province——A Case Study of Quanzhou

WANG Junchao

(School of Economics and Management，Guangxi Teachers Education University，Naning，Guangxi530299)

Government purchase of social organization services is an important way to change the functions of government,to improve the way of public service supply,to reduce service costs and to achieve good governance,and is an important measure for improving the efficiency of public services.At present,although the Chinese government has made some progress,but there have been some problems:the purchase mechanism is not uniform,lack of experience and so on.In this paper,through the analysis of the current situation of local government purchase of public services in Quanzhou as an example,this paper analyzes the dilemma encountered by Quanzhou government in the practice of purchasing public service,and tries to analyze the current situation of public service in Fujian province by using inductive method,enumeration method and comparative method.To explore the effective measures to solve these dilemmas,that is,to perfect laws and regulations,increase decentralization efforts to improve the purchasing power of public services to speed up the social organization incubator base and information platform construction.

government procurement;public service;social organization;government function;public service efficiency

D035.5

A

1674－2109(2017)08－0015－06

2017-03-13

王俊超（1991-），男，漢族，在讀碩士研究生，主要從事公共服務管理研究。

（責任編輯：陳 果）