保護(hù)兒童國(guó)家應(yīng)有哪些兜底責(zé)任？

未成年人經(jīng)受的暴力案件中，半數(shù)以上發(fā)生在家庭結(jié)構(gòu)變化、流動(dòng)家庭以及非婚生家庭之中。對(duì)于兒童福利、兒童保護(hù)，可以通過(guò)改進(jìn)家庭的教育理念、動(dòng)用社會(huì)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，但國(guó)家仍負(fù)有兜底責(zé)任。

村里的“四點(diǎn)半課堂”開(kāi)設(shè)近一年，但是……

一年前，天津市和平之君兒童福利院在武清區(qū)農(nóng)村開(kāi)設(shè)了兩所兒童福利中心。一間四五十平方米的平房被劃分成若干區(qū)域，孩子們放學(xué)后來(lái)到這里寫(xiě)作業(yè)、讀書(shū)或者玩游戲。男孩子們很喜歡這里，寫(xiě)完作業(yè)后常聚在一起拼圖或玩桌上足球，但他們很少看見(jiàn)同校的趙元。

在他們的印象中，趙元是個(gè)膽小到甚至?xí)ε麓蚶椎暮⒆印?/p>

趙元的媽媽患有精神疾病，10多年前從云南嫁過(guò)來(lái)。趙元學(xué)習(xí)成績(jī)不好，考試后，她慣常的方法就是不停重復(fù)地說(shuō)教。面對(duì)此時(shí)的媽媽，趙元極不耐煩，雙腳在地上搓來(lái)搓去，但他不敢抱怨，因?yàn)楹ε抡兄赂赣H的打罵。每次父親喝酒，趙元和媽媽都會(huì)立刻離開(kāi)家躲出去，“他爸爸脾氣不好，喝酒之后連著他媽媽和他一起打。”村委會(huì)和福利院的工作人員除了調(diào)解、勸說(shuō)外不敢過(guò)多干預(yù)，“萬(wàn)一他煩躁，又拿孩子出氣。”

從簽署聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約，到頒行《未成年人保護(hù)法》《未成年人預(yù)防犯罪法》《反家暴法》等法律，再到政府文件，中國(guó)并不缺少與未成年人相關(guān)的法規(guī)。然而，近年來(lái)發(fā)生的南京養(yǎng)母虐童事件、浙江溫嶺虐童事件、南京火車站猥褻女童案件，每一樁侵害未成年人基本權(quán)益的案件，都暴露出中國(guó)兒童權(quán)利保護(hù)上的缺陷和無(wú)力。

孩子是否有離開(kāi)權(quán)？

和平之君兒童福利院院長(zhǎng)陳美文曾遇到非常棘手的情況。

3年前，一家4口的流動(dòng)家庭來(lái)到福利院。父親姜鵬要求福利院收養(yǎng)他與前妻的女兒婷婷。溝通過(guò)程中，陳美文發(fā)現(xiàn)，婷婷身形瘦小，一直低著頭雙手交叉放在身前。陳美文以參觀福利院為由帶婷婷借故離開(kāi)，在她的手上和后背發(fā)現(xiàn)了淤青。

陳美文從小女孩口中得知，她不滿一歲的時(shí)候，母親就離家出走，父親在外打工與繼母結(jié)婚，后來(lái)生下妹妹。一家人東奔西走，父親打工時(shí)，繼母經(jīng)常一周只給婷婷7個(gè)饅頭，姜鵬知道也置之不理。姜鵬對(duì)婷婷視若敝屣，甚至當(dāng)著福利院工作人員的面推搡孩子。陳美文報(bào)警后，警方表示只能調(diào)和勸告。

婷婷很想待在福利院，不停地抓著陳美文的手追問(wèn)：“阿姨我能和你在一起嗎？”根據(jù)現(xiàn)行收養(yǎng)法，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)只能收養(yǎng)喪失父母的孤兒、查找不到生父母的棄嬰和兒童或生父母有特殊困難無(wú)力撫養(yǎng)的子女——婷婷的情況并不符合收養(yǎng)條件。

僵持一天后，姜鵬意欲把婷婷扔在福利院一走了之。陳美文警告他，如果扔下孩子、離開(kāi)大門(mén)一步，就涉嫌遺棄罪，姜鵬和妻子只得悻悻而歸。

陳美文后來(lái)再次尋找這家人的時(shí)候，已不知道他們?nèi)ハ蚝翁帯?/p>

北京青少年法律援助與研究中心的一份報(bào)告顯示，在2008年至2013年6年間媒體報(bào)道的697例未成年人遭受家庭暴力案件中，近75%的案件為親生父母施暴，繼父母或養(yǎng)父母施暴占10%；10周歲以下的未成年人更容易遭受家庭暴力，且女童遭受家庭暴力的比例高于男童。

特別值得注意的是，半數(shù)以上案件發(fā)生在家庭結(jié)構(gòu)變化、流動(dòng)家庭以及非婚生家庭中。

報(bào)告發(fā)現(xiàn)，針對(duì)未成年人家庭暴力的原因包括多種方面，其中因家庭矛盾進(jìn)而向孩子發(fā)泄實(shí)施報(bào)復(fù)的案件比例最高；但僅有1.87%的未成年人在受到家暴行為后報(bào)案，除后果特別嚴(yán)重的受到刑事處罰外，有近1/3的案件處理結(jié)果不詳或者無(wú)處理結(jié)果。

《未成年人保護(hù)法》中第二章即是家庭保護(hù)，其次才是學(xué)校和社會(huì)保護(hù)方面，可見(jiàn)家庭保護(hù)對(duì)未成年人的重要性。但是，當(dāng)監(jiān)護(hù)人或者家庭成員侵害未成年人權(quán)益時(shí)該怎么辦？

僅依靠對(duì)監(jiān)護(hù)人治安或者刑事處罰無(wú)法解決根本問(wèn)題，北京煒衡律師事務(wù)所律師周浩認(rèn)為，當(dāng)孩子無(wú)法在原生家庭生活，應(yīng)該賦予孩子適當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)——是否要離開(kāi)，并且在孩子選擇離開(kāi)的時(shí)候進(jìn)行一定的救助。

周浩告訴記者，無(wú)論是1987年實(shí)施的《民法通則》，還是1991年通過(guò)的《未成年人保護(hù)法》以及2006年修訂后的版本，都規(guī)定了“撤銷監(jiān)護(hù)人制度”。但這一制度幾乎沒(méi)有被執(zhí)行過(guò)，“因?yàn)殚L(zhǎng)久以來(lái)都不知道如何執(zhí)行”。

直到2014年12月，最高法院、最高檢察院、公安部、民政部發(fā)布《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（下稱意見(jiàn)），規(guī)定了申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟制度，并新增共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委、學(xué)校等團(tuán)體和單位有權(quán)向法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。

2017年8月12日，南京火車站候車室發(fā)生猥褻女童案件。經(jīng)警方調(diào)查，女童為隨行家庭的養(yǎng)女，犯罪嫌疑人是女童的哥哥，即女童養(yǎng)父母的18歲親生兒子，目前犯罪嫌疑人已被逮捕。專門(mén)從事困境兒童救助的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)兒童希望創(chuàng)始人張?chǎng)┲毖裕m然案件引起廣泛關(guān)注，大家聲討性侵、猥褻兒童等行為，但忽略了最根本的、對(duì)未成年人保護(hù)的討論。

收養(yǎng)法規(guī)定，收養(yǎng)人首先必須滿足無(wú)子女的條件，且只能收養(yǎng)一名子女。只有三種情況下，可以突破上述兩個(gè)限制：收養(yǎng)孤兒、殘疾兒童；社會(huì)福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童；華僑收養(yǎng)三代以內(nèi)同輩旁系血親的子女。

由于南京火車站猥褻女童案正在進(jìn)一步偵查審理中，目前尚不清楚女童的養(yǎng)父母是否為華僑、女孩是否為孤殘兒童或者棄嬰？如果不是，對(duì)于女童的收養(yǎng)行為本身就涉嫌違法。

據(jù)了解，在當(dāng)?shù)貗D聯(lián)的陪同下，受害女童已與養(yǎng)父返回家中。對(duì)此，公眾亦提出質(zhì)疑與擔(dān)憂，女童是否還適合回到收養(yǎng)家庭？張?chǎng)┙榻B，在美國(guó)，一旦發(fā)生類似情況，政府會(huì)介入、兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)與社工組織會(huì)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，未成年人是否仍適合生活在家庭里、是否需要隔離期，還是直接脫離原生或收養(yǎng)家庭？

雖然意見(jiàn)規(guī)定了報(bào)告和處置制度，在監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人權(quán)益時(shí)，學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)，廣東普羅米修律師事務(wù)所律師王勝生介紹，意見(jiàn)并未規(guī)定知情不報(bào)應(yīng)承擔(dān)何種法律后果。

2015年4月，一名南京6歲男童被虐打的照片在網(wǎng)上引起廣泛關(guān)注，男童背部、手臂遍布疑似被鞭子抽過(guò)的傷痕。這起案件正是學(xué)校老師發(fā)現(xiàn)報(bào)警，警方介入調(diào)查。在張?chǎng)┛磥?lái)，與未成年人密切接觸的人，如老師、醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)工作人員等都應(yīng)具有強(qiáng)制性報(bào)告義務(wù)，“在美國(guó)，教師、社工如果發(fā)現(xiàn)侵害兒童行為而不報(bào)告，則涉嫌瀆職罪”。

“公安機(jī)關(guān)如何調(diào)查家暴行為；如何界定適度體罰與家庭暴力的區(qū)別；是否需要、如何撤銷監(jiān)護(hù)人資格；民政部門(mén)如何安置未成年人，以及后續(xù)情況如何跟進(jìn)。在這些方面，基層單位和國(guó)家部門(mén)均缺乏經(jīng)驗(yàn)。”王勝生說(shuō)，國(guó)外很多環(huán)節(jié)是由社工組織承擔(dān)，但目前國(guó)內(nèi)欠缺專業(yè)的社工力量，政府可以通過(guò)采購(gòu)的方式向NGO組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以促進(jìn)未成年人保護(hù)。

國(guó)家對(duì)兒童保護(hù)有兜底的職責(zé)

多位法律界人士及兒童福利專家向記者表示，中國(guó)現(xiàn)有的《未成年人保護(hù)法》《收養(yǎng)法》等法律與真正的兒童福利保障法律相距尚遠(yuǎn)。

“早在10年前，就有學(xué)者開(kāi)始探討制定《兒童福利法》，但由于立法需要達(dá)成更高的共識(shí)以及更多職能部門(mén)協(xié)作，難度較大。2010年，民政部才啟動(dòng)《兒童福利條例》的起草工作。”中國(guó)青年政治學(xué)院少年兒童研究所所長(zhǎng)童小軍說(shuō)。

近年來(lái)時(shí)有發(fā)生的各種惡性兒童侵害案件，暴露出兒童保護(hù)機(jī)制缺失，有關(guān)未成年人保護(hù)的法律和政策也十分零散。“2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》，但它只是意見(jiàn)，不具備法律效力，也沒(méi)有明確規(guī)定誰(shuí)來(lái)去做、怎么做。”童小軍也傾向以兒童利益最大化為初衷，達(dá)成一部綜合完善、可以協(xié)調(diào)各部門(mén)的法律。“法律是基本權(quán)益的保障，有了《兒童福利法》才可以從國(guó)家監(jiān)護(hù)角度建立兒童保護(hù)機(jī)制。”

除法律保障外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以建立一個(gè)類似于美國(guó)兒童福利局的職權(quán)機(jī)構(gòu)，將分散的兒童福利管理職能整合、統(tǒng)籌所有涉及兒童事務(wù)。

目前，民政部社會(huì)事務(wù)司、社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司都涉及兒童權(quán)益保護(hù)職能，前者負(fù)責(zé)擬定兒童收養(yǎng)政策、承辦政府間兒童收養(yǎng)政策協(xié)調(diào)事宜，下設(shè)兒童福利和收養(yǎng)處、未成年人（留守兒童）保護(hù)處；后者負(fù)責(zé)擬定孤兒和殘疾人等特殊群體權(quán)益保護(hù)政策。此外，婦聯(lián)、關(guān)工委和殘聯(lián)也各有職責(zé)。

童小軍建議，民政部可以在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置下，先將社區(qū)服務(wù)做起來(lái)，比如，每個(gè)村設(shè)置一個(gè)兒童福利主任，對(duì)其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。他們可以及時(shí)、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)兒童權(quán)益受侵害案件，并進(jìn)行檢測(cè)、評(píng)估、跟進(jìn)。當(dāng)更多的服務(wù)進(jìn)入時(shí)，國(guó)家可以給社會(huì)組織家訪的權(quán)利。“很多NGO組織只能在狹窄的范圍內(nèi)做有限的事情，因?yàn)閲?guó)家沒(méi)有授予它權(quán)利，所以還是要立法，以法律形式界定。”

童小軍還認(rèn)為，應(yīng)建立預(yù)防、響應(yīng)和回歸機(jī)制。當(dāng)家庭沒(méi)有履行好監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提前介入。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生時(shí)，需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告，這是響應(yīng)機(jī)制。另外，在孩子受到傷害之后康復(fù)，這是回歸機(jī)制。

2010年被認(rèn)為是中國(guó)兒童福利元年。這一年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，要求各省級(jí)政府按照不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降脑瓌t，合理確定孤兒基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，并向全體孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)。

隨后，民政部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)通知，由中央財(cái)政下?lián)苜Y金，對(duì)2010年的孤兒基本生活費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為東部地區(qū)每人每月180元、中部地區(qū)每人每月270元、西部地區(qū)每人每月360元。

是年5月，民政部與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院?jiǎn)?dòng)為期五年的中國(guó)兒童福利示范項(xiàng)目——“中國(guó)兒童福利示范區(qū)”，在四川、河南、新疆等5省區(qū)120個(gè)村展開(kāi)試點(diǎn)。“兒童福利主任”的提法來(lái)源于此。

兩年后，基于“中國(guó)兒童福利示范區(qū)”的操作經(jīng)驗(yàn)，民政部在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市，試點(diǎn)推行“適度普惠、分層次、分類型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域”的兒童福利政策，其中“分區(qū)域”把全國(guó)劃分為東、中、西部，制定適應(yīng)各地的兒童補(bǔ)貼制度；“分標(biāo)準(zhǔn)”是指對(duì)不同類型的兒童，分不同標(biāo)準(zhǔn)予以福利保障。

記者了解到，這兩個(gè)項(xiàng)目都是民政部社會(huì)慈善和福利促進(jìn)司的項(xiàng)目，所以“福利”更多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

在童小軍看來(lái)，兒童福利包含兒童保護(hù)，但在現(xiàn)實(shí)中二者含義不同。兒童福利側(cè)重于為有需要的兒童提供救助津貼等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，其覆蓋的內(nèi)容和數(shù)量水平會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而調(diào)整，甚至?xí)А和Ｗo(hù)側(cè)重于兒童權(quán)利的保護(hù)，且聚焦保護(hù)兒童免遭虐待、忽視、剝削和暴力等四大人為傷害。這些兒童傷害，不論在哪個(gè)時(shí)代，不論經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平如何先進(jìn)，都會(huì)存在，應(yīng)對(duì)的要求都是一樣的。

當(dāng)前兒童福利政策的制定，無(wú)論留守兒童、孤兒，還是困境兒童，出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)權(quán)益不受侵害，但結(jié)果都是以救濟(jì)補(bǔ)貼衡量。“對(duì)于兒童福利、兒童保護(hù)，可以改進(jìn)家庭的教育理念、動(dòng)用社會(huì)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，但國(guó)家對(duì)兒童保護(hù)有兜底的職責(zé)。”童小軍說(shuō)，最重要的是明確國(guó)家兜底的制度應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，盡快建立機(jī)制。