對鄧州市探索農村土地“三權分置”情況的調查

文/本刊記者 劉振偉 通訊員 閔育鴻 陳霄敏

對鄧州市探索農村土地“三權分置”情況的調查

文/本刊記者 劉振偉 通訊員 閔育鴻 陳霄敏

2016年4月25日，習近平總書記在安徽省小崗村農村改革座談會上指出，我國農村改革是從調整農民和土地的關系開始的，新形勢下深化農村改革的主線仍然是處理好農民和土地的關系，完善農村基本經營制度。20l6年l0月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，為推進農村土地“三權分置”指明了方向。作為傳統農業大市的鄧州市主動適應農業農村發展新形勢，在保證農村土地集體所有權和農戶承包經營權不變的前提下，創新推動農村土地經營權依法有序集中流轉，推進農村土地“三權分置”，初步探索出農村集體經濟發展新途徑，豐富和完善了農村基本經營制度。

探索“三權分置”的背景

共和國成立以來，作為農村改革發展基礎的土地制度改革從集體經濟組織統攬一切、權屬高度集中的“一權化”，到以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的“兩權分離”，適應了生產力發展，極大地解放了農村生產力，基本上解決了農民的溫飽問題。進入新世紀新階段，農村農業的發展，無論是從內涵和條件上，還是從面臨的國際國內環境上，以及農民群眾的期望值上，都發生了根本性的變化。一家一戶的經營方式和“綹綹田”已經不適應生產力的發展，在一定程度上嚴重影響了先進農業科技的推廣應用，農業基礎設施不能得到很好的配置，規模經營和機械化作業受到一定程度的制約。傳統農業依然停留在粗放發展的模式上，質量差、效益低。隨著城鎮化的加快，農村青壯年勞動力加速向城鎮流動，從事農業生產的大多是老人和婦女，農業生產效率難以提升。這期間，國家對農村農業進行了大規模的投入和綜合補貼，客觀上對農業發展起到一定的促進作用，但不能從根本上解決農業現代化發展的瓶頸問題。

鄧州市作為農業大市，有244萬畝耕地，群眾自發性的土地經營權流轉面積占承包地面積的1/3左右，但規模小、不穩定、效益低，難以形成集約效應，農業基礎設施配置不到位，基本上處于“零敲碎打、無序發展”的狀態。從村集體的角度講，免除農業稅后，村集體不僅與群眾的聯系少了，也失去了穩定的收益保障，導致集體經濟發展幾乎是空白，全市95%以上的行政村沒有集體收入。村干部只剩下事務通知等職能，責任感逐漸降低，既無心也無力興辦公益事業，導致干部與群眾的關系日漸脆弱。這就迫切需要我們從改變農村生產關系、推進土地集中流轉、發展規模經營、壯大集體經濟上入手探索新的舉措來破解傳統農業發展之困局，提高農業綜合效益和競爭力，推進農業現代化。

推進“三權分置”的做法

在對農村土地經營現狀充分調研的基礎上，鄧州市提出從調整農村生產關系入手，進行農村土地經營權集中流轉，依托土地整理推進農村綜合改革，按照“試點先行、穩步推進”的思路，從2016年8月初開始，在孟樓鎮開展土地整理試點工作，探索“流轉—整理—再流轉”模式，實現農村土地“三權分置”。

一是選準試點對象。孟樓鎮位于豫鄂兩省交界地帶，是展示河南農村形象的窗口，轄區面積54.5平方公里，15個行政村，l28個村民小組，2.9萬人，6.29萬畝耕地，是典型的農業鄉鎮，屬于半丘陵地帶，在引丹灌區范圍內，耕地質量等級低，農業基礎設施差，農作物基本上“望天收”，農村經濟社會發展緩慢，農民群眾改變農業生產現狀的意愿強烈。

二是依法依規進行土地經營權集中流轉。在完成農村土地承包經營權確權頒證工作的基礎上，孟樓鎮著手進行土地經營權集中流轉。依據有關法律法規政策，組建了“鄧州市農村土地開發有限責任公司”，在河南省農村土地信托有限公司和孟樓鎮政府支持配合下，籌劃實施土地集中流轉及綜合整治工作。按照流轉到位、整理到位、各類用地規劃到位的要求，市農村土地開發有限公司作為流轉平臺，投資流轉孟樓鎮農村土地經營權；孟樓鎮負責引導、協調農戶與市土地開發公司簽訂流轉合同；省信托投資公司為流轉平臺注入資金，實施土地綜合整治和地力提升工程。在集中流轉土地經營權的過程中，算好集體經濟組織所有土地賬、集體與農戶收益賬、土地開發公司與孟樓鎮總體賬等三筆賬，以簽訂合同、鎮農業服務部門鑒證、向農村集體經濟組織所有權人備案等形式，界定各方權利、責任和義務，厘清利益關系。根據孟樓鎮農業生產發展的實際狀況，按照略高于全鎮平均畝收益的原則，市土地開發公司以每年每畝600元的標準集中流轉土地經營權。孟樓鎮鎮村干部，集中3周時間，深入到全鎮6l32戶家中，講解土地流轉的必要性，測算對比流轉前后的收益，調動農戶參與土地流轉的積極性和主動性，引導群眾參與、支持土地經營權流轉。在群眾自愿的前提下，簽訂流轉合同5966份，占全鎮總戶數的97%，流轉耕地面積5.6萬畝，占群眾確權面積5.7萬畝的98%。

三是扎實推進土地整理項目和地力提升工程。在集中流轉土地經營權的基礎上，由鄧州市土地開發有限公司和省信托投資公司共同投資，在孟樓鎮全域實施土地綜合整理項目，以方田為主，打破村組界限，在全鎮統籌配套溝、路、渠等農業基礎設施，改善農業生產條件，實現“田成方、林成網，渠相通、水相連，旱能澆、澇能排”，改變“望天收”的局面。經過集中整治，新增耕地l600畝，新增承包地5900畝。借助省農村土地信托有限責任公司的資金、技術力量，實施地力提升工程，改良土壤，提高耕地等級，把孟樓鎮耕地從7至8等級全部提升為6等級。在水資源利用上，探索了水票制水資源交易，建立農業初始水權分配及水權交易體系，農戶依法取得農業初始水權，以水票的形式予以確立；農戶結余水量可在水權交易平臺以水票流轉的方式進行交易，在“公平效率兼顧、公平優先”的原則下實現水資源的優化配置、高效利用。通過提升地力等級、完善農業生產附屬設施，滿足經營主體的個性化需求，提高“大方田”的市場競爭力，讓土地資源“資本化”，產生溢出效應，充分釋放土地資源的潛力。

四是實施土地經營權再流轉。把整理到位的土地在信息服務平臺上發布，推向市場，引進新型經營主體，在保證不改變土地用途的前提下發展規模經營。農業基礎設施完善和耕地等級提升后，每畝土地經營權的流轉價格超過60O元，溢價收益、經過整治的增量土地收益，由村集體和公司協議分成，形成農戶、集體、經營主體和公司四方共贏的局面。目前，優選了35家新型農業經營主體，基本完成全鎮農村土地經營權再流轉工作，實現了“三權分置”。同時，在土地資源流動起來后，能夠統籌規劃全鎮村莊部局，逐步推進遷村并點，集中力量發展中心村，建設新農村。

取得的成效

一是破解了制約農業規模化經營的問題。通過土地集中整理實現了提升地力水平、規模成片成方、功能配套齊全、結構區劃合理的目標后，就可以統籌考慮孟樓整個區域內農業經濟的發展，對鎮域內耕地進行統籌規劃，合理布局，規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，發展優質高效生態農業，為落實今年一號文件精神找準了突破口。同時，通過與有資質、有項目、有資金的省級專業機構“聯姻”，實施市場化運作，破解了提高土地等級過程中最為關鍵的資金問題，確保了各方利益。這種土地“流轉—整理—再流轉”模式，有效、可復制，可在全市或更大范圍農村地區推廣。

二是解放了農村勞動力。在保證農戶承包權不變的前提下，土地整理后提升了地力等級，農戶通過土地流轉每畝土地年均可獲得約60O元收入，同時，農戶還可受雇于經營土地的企業和個人，在自己的流轉土地上打工，額外獲得勞務收入，這樣，一塊土地實現兩份收入，遠高于以前單一經營收入水平，增收得到了保障，也拓寬了途徑。新型農業經營主體實現規模化生產效益，一部分農戶可以轉變為新型職業農民，從事規模化經營；一部分農民可以成為農業產業工人；更多的農民從土地上解放出來，可以安心外出務工、經商、在城市落戶，促進了農民致富奔小康和新型城鎮化建設。

三是收到了良好的綜合效益。通過“三權分置”，實現規模經營，政府在食品安全源頭管理、綠色農業推廣等方面更加有序、便利；鄉鎮政府可以從繁雜的事務中解脫出來，聚焦“一落實三服務兩保障”(落實好各項惠農政策，服務好農業生產、服務好基層基礎建設、服務好城鎮化，保障做好精準扶貧、保障做好社會管理綜合治理和信訪穩定工作)職能落實，為基層群眾和新型經營主體提供針對性服務，建設真正意義上的服務型政府。進行集中流轉，可以盤活村、組集體所有土地，農村集體經濟組織能夠以所有者的身份參與經營權流轉的收益分配；通過土地整治，新增的耕地歸集體所有，由村集體發包或者置換為建設用地指標，收益歸村集體所有，壯大了集體組織經濟，提高了村組集體興辦公益事業的能力，可以為孤寡老人、婦幼傷殘等弱勢群體提供妥善的安置，從而提升村級組織的凝聚力，有利于鞏固基層政權。同時，貧困人口可以獲得穩定的土地收入來源，可以得到更多來自村集體的補助，推進扶貧攻堅工作有效開展。