反腐倡廉機(jī)制研究

崔瑩瑩

【摘 要】清除政治體制內(nèi)“腐敗”的痼疾，保障政府及其工作人員履職時(shí)廉潔自律。是我國(guó)反腐倡廉工作的永久性追求。自“十八大”大力度反腐倡廉工作的開(kāi)展以來(lái)，收效顯著。但在“不敢腐、不能腐、不想腐”上還沒(méi)有取得壓倒性勝利的情況下仍應(yīng)反思反腐、倡廉一體化機(jī)制體制建設(shè)。在此背景下，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)i的調(diào)查職能和檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)統(tǒng)一納入到法框架體系中，構(gòu)建無(wú)縫隙的司法框架體系是必要的。

【關(guān)鍵詞】腐敗；廉政機(jī)制；司法框架

一、引言

腐敗是人類社會(huì)的“毒瘤”，是社會(huì)久治難愈的“痼疾”。腐敗既是一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，又總是跨越社會(huì)形態(tài)、社會(huì)制度而存，任何政黨任何社會(huì)都面臨腐敗與反腐敗的問(wèn)題。[1]十八大后，中央組織全國(guó)反腐敗的行動(dòng)舉世囑目，已經(jīng)有近60位省部級(jí)高官落馬，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)成效明顯。但習(xí)近平總書記在2015年1月12日年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議的講話中指出：反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，主要是在實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒(méi)有取得壓倒性勝利，腐敗活動(dòng)減少了但并沒(méi)有絕跡，反腐敗體制機(jī)制建立了但還不夠完善。這意味著在國(guó)家司法結(jié)構(gòu)層面，建構(gòu)我國(guó)完善的廉政建設(shè)和反腐敗機(jī)構(gòu)已成為關(guān)鍵之舉。

二、問(wèn)題的提出：紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)職、責(zé)、權(quán)混亂

（一）紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)的職、權(quán)不對(duì)等

在我國(guó)現(xiàn)行反腐機(jī)制下，由黨的組織紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)反腐工作檢察機(jī)關(guān)輔助負(fù)責(zé)偵查工作。[2]也就是說(shuō)在腐敗案件調(diào)查時(shí)由于紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)不屬于國(guó)家司法體系沒(méi)有相應(yīng)的拘留、羈押、審訊、搜查、扣押、沒(méi)收司法權(quán)力時(shí)調(diào)查工作難以全面展開(kāi)，而同時(shí)檢察機(jī)關(guān)在在沒(méi)有接到紀(jì)檢機(jī)關(guān)的足夠證據(jù)時(shí)就不能立案?jìng)刹椤3]這樣紀(jì)檢監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查方面的權(quán)責(zé)使用的“雙規(guī)”調(diào)查手段，不僅使雙方角色的尷尬也是一直受外界詬病的焦點(diǎn)。

（二）檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)缺乏監(jiān)督

在現(xiàn)代訴訟中，由于控訴和審判職能的分離，法官不得主動(dòng)追究犯罪，不得自行啟動(dòng)刑事審判程序。[5] “因此，盡管審判程序?qū)τ诖_定一個(gè)人是否構(gòu)成犯罪具有決定性作用，但審判程序只能在刑事審判前程序的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。刑事審判前程序在時(shí)序上的優(yōu)先地位，決定了如果刑事審判前程序沒(méi)有發(fā)現(xiàn)真正的犯罪人，審判程序就根本無(wú)法發(fā)揮其懲罰犯罪的功能”。[6]因此偵查程序和起訴程序決定著刑事案件的審判結(jié)果。在行政官員職務(wù)犯罪中，拋開(kāi)紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能不談，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)力對(duì)于一項(xiàng)腐敗案件職務(wù)犯罪嫌疑人的定罪量刑起著至關(guān)重要的作用。一旦某項(xiàng)權(quán)力存在自由裁量度且又缺少必要的監(jiān)督，其肆意擴(kuò)張和腐敗濫用的可能性極大，因此檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)缺少相關(guān)部門的監(jiān)督和監(jiān)管，在此情況下難以保障檢察機(jī)關(guān)不受職務(wù)犯罪官員的賄賂依法獨(dú)立公正地行使國(guó)家追訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)打擊犯罪和保障社會(huì)公民權(quán)利的有效統(tǒng)一。

三、整體性司法框架下的反腐倡廉一體化

在此腐敗形式嚴(yán)峻的情況下，微觀視角下的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的改革很難兼顧預(yù)防、懲治腐敗，保障廉政的功能，因此要從根本上改觀反腐工作碎片的現(xiàn)狀，必須從整體性、全局性、宏觀性的視角進(jìn)行大部門式的改革，完善現(xiàn)有司法框架體系。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。[8]檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有不同的政治地位和法律地位，發(fā)揮著不同的反腐敗職能，要充分發(fā)揮兩機(jī)關(guān)的反腐敗效能，必須從法治的視角必須將其納入司法體系中構(gòu)建無(wú)縫隙司法框架體系。

其一，在國(guó)家層面上建立與公安部、國(guó)安局同級(jí)別的“廉政部”。“廉政部”的的定位：監(jiān)督和查處所可能的職務(wù)犯罪官員，橫向上講既包括國(guó)內(nèi)政治體制內(nèi)從事公務(wù)的人員也包括國(guó)際組織的官員；縱向上講既可能是中低級(jí)官員，也可能是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。“廉政部”的獨(dú)立性：為保證其權(quán)力來(lái)源的合法性該部門可由國(guó)家主席直接領(lǐng)導(dǎo)，向國(guó)家主席和全國(guó)人大報(bào)告工作。其工作不受任何黨派或部門的領(lǐng)導(dǎo)或指派。年度財(cái)政預(yù)算開(kāi)支直接向國(guó)家財(cái)政部報(bào)批。與政府行政機(jī)關(guān)斷絕任何隸屬關(guān)系。總之保障“廉政部”及其人員獨(dú)立的地位，以確保其獨(dú)立、公正、高效地履行反腐敗的神圣職責(zé)。[9] “廉政部”的主要職責(zé)：制定相關(guān)政策和做好相關(guān)宣傳以預(yù)防職務(wù)犯罪、貪污受賄等行為；調(diào)查、偵查涉嫌貪污、受賄、揮霍浪費(fèi)及濫用職權(quán)的行為，總之該機(jī)構(gòu)只享有調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，但沒(méi)有處分權(quán)。關(guān)于瀆職犯罪的最終審判權(quán)仍有人民法院享有。依然注重保障四中全會(huì)“依法治國(guó)決定”中明確的“以審判為中心”的司法結(jié)構(gòu)。

具體做法：將檢察機(jī)關(guān)的反貪局、反瀆局、預(yù)防局、國(guó)際局，紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)的偵查辦案機(jī)構(gòu)并入廉政部改名為偵查局。那么國(guó)家司法框架包括：公安部專職社會(huì)治安犯罪，“廉政部”專職官員職務(wù)犯罪，國(guó)安部專職國(guó)際間諜犯罪。在此基礎(chǔ)上檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)一并被撤銷并入“廉政部”偵查辦案機(jī)構(gòu)中，至此檢察機(jī)關(guān)只享有監(jiān)督批捕權(quán)和審查起訴權(quán)。這樣“廉政部”被完全納入國(guó)家司法程序，反腐倡廉工作也被完全納入法治軌道。職、責(zé)、權(quán)明確的反腐機(jī)制不但能有效減少反腐偵查中的變相超期關(guān)押、刑訊逼供和冤假錯(cuò)案，更能提高辦案效率。[10]

其二，在地方層面上設(shè)置與之相呼應(yīng)的：省、直轄市、自治區(qū)設(shè)“廉政廳”，市、自治州、地區(qū)一級(jí)設(shè)“廉政處”，縣、區(qū)一級(jí)為“廉政局”，并配置相應(yīng)的權(quán)力的和職能。納入到司法體系中國(guó)家級(jí)“廉政部”，與紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)相比有法定權(quán)力去查處和預(yù)防腐敗案件，與檢察機(jī)關(guān)相比其偵查權(quán)受到全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，辦案合法化；“廉政部”嚴(yán)格按照準(zhǔn)司法程序辦案是依法治國(guó)的必然要求也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的新起點(diǎn)，即：變權(quán)力反腐為法治反腐。[11]因此，建立依法治國(guó)的政治機(jī)制和文明理性的社會(huì)，必須適當(dāng)適時(shí)地改革司法制度，進(jìn)行司法結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)使反腐倡廉工作按既定的司法程序穩(wěn)步展開(kāi)。在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上，習(xí)近平總書記再次發(fā)出鏗鏘之語(yǔ)——“必須堅(jiān)持零容忍的態(tài)度不變、猛藥去疴的決心不變、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴(yán)厲查處的尺度不松，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，發(fā)現(xiàn)多少查處多少”。[12]黨中央堅(jiān)決的反腐決心和有力的頂層設(shè)計(jì)一定能將反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底。

注釋：

i 2010年，中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)白皮書規(guī)定：我國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)的職能機(jī)構(gòu)，主要有中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗局。在反腐敗實(shí)踐中，紀(jì)委、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)及國(guó)家預(yù)防腐敗局合署辦公，統(tǒng)稱紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

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[11]習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)：深化改革鞏固成果積極拓展不斷把反腐敗斗爭(zhēng)引向深入[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察.2015（2）.endprint