國有土地上房屋征收與補償決定的合法性審查

劉顯紅

2011年1月21日，國務院《國有土地房屋征收與補償條例》（以下稱《條例》）的頒行，把國有土地上房屋征收補償工作完全納入了法制化的軌道。隨著工業化，城鎮化進程的快速推進，房屋征收工作矛盾突出，房屋征收補償類行政復議案件大量增多。本文就審理此類行政復議案件，在實體和程序合法性審查方面談幾點粗淺意見。

一、作出征收決定和征收補償決定的主體只能是市、縣級人民政府

根據《條例》第八條、第二十六條的規定，只有市、縣級人民政府才有作出征收決定和征收補償決定的主體資格，房屋征收部門或房屋征收實施單位只能負責征收補償工作中的具體事務，沒有作出征收決定和征收補償決定的法定職權。征收決定和征收補償決定的作出主體只要不是市、縣級人民政府即為違法無效。

二、房屋征收的建設項目必須具有公益性

根據我國《物權法》第42條、《城市房地產管理法》第六條、《條例》第八條的規定，只有為了公共利益需要進行的建設項目，才能實施房屋征收。《條例》第八條規定了六種屬于公益性需要的情形：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。因此，非為公益性需要而實施的征收行為違法。

三、房屋征收的建設項目必須符合相應規劃等條件

根據《條例》第九條規定，實施房屋征收的建設項目必須符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，其中屬于保障性安居工程建設和舊城區改建項目的，還必須符合已納入市、縣國民經濟和社會發展年度計劃的條件。如果在復議時，市縣級政府不能提供證據證明進行征收的建設項目完全符合上述條件，則征收行為不能被認定為合法。

四、房屋征收決定內容應具體明確合法

作為行政執法文書，房屋征收決定的內容必須明確具體，應載明征收目的、征收范圍（四至界限）、征收對象（涉及的戶數清單），簽約期限、征收補償方案、行政復議、行政訴訟權利等事項。行政復議和行政訴訟權利，既要告知相應的救濟期限又要告知具體的救濟機構。征收補償方案的合法性不僅是征收補償決定審查的重點，同時也是征收決定應審查的一個要點。征收補償方案所體現的補償原則、補償方式、補償種類等必須與《條例》規定一致。征收補償方案應體現一定的補助、獎勵辦法，要按照《貴州省國有土地上房屋征收補償住房保障辦法（暫行）》規定的要求，對符合住房保障條件中的被征收人予以保障。對被征收房屋價值的評估，要按照《貴州省國有土地上房屋征收評估機構選定辦法（暫行）》的規定方式，由被征收人協商選定或以公證搖號、抽簽選定的方式確定評估機構。評估時應遵守建設部《國有土地上房屋征收評估辦法》規范，被征收人對評估結果有異議，可依法申請復核或鑒定。涉及對被征收人經營性用房的認定以及停產停業損失補償，應按照《貴州省國有土地上房屋征收停產停業損失補償指導意見》執行。

五、作出征收決定必須符合相應程序要求

（一）依法制定征收補償方案

由房屋征收部門擬定征收補償方案，經（應當）組織房管、國土等部門進行論證修改后以征求意見稿形式向社會公布至少30日，征求公眾意見，期間如被征收人對征收補償方案意見較大的或征收涉及被征收人較多的，應采取聽證方式集中征求意見。征求意見情況和修改情況要及時公布。

（二）對征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記

征收決定作出前，房屋征收部門應對被征收房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況進行調查登記，調查結果要向被征收人公布。同時，對未經登記的建筑應進行調查、認定和處理。

（三）進行社會穩定風險評估

作出征收決定前必須進行社會穩定風險評估，根據《條例》第十二條規定，社會穩定風險評估應當按照“有關規定”進行，但有關社會穩定風險評估的相關規范不能查找到有關依據。房屋征收決定涉及被征收人戶數較多的，還應當經過政府常務會議討論決定的程序。多少為數量較多，在上位規范沒有明確的情況，市、縣級政府應當在相應的規范中予以明確。根據《條例》第十二條的另一要求，在作出征收決定前，征收部門還應當將足額的征收補償款以專戶的形式存儲到金融機構。作為征收補償的資金保障證據，被提起復議的征收主體必須提供金融機構的專戶存款證明。

（四）房屋征收決定作出后應及時予以公告

房屋征收決定作出后，市、縣人民政府應對征收決定予以公告，公告的內容必須包含征收范圍、征收戶數清單、征收補償方案和救濟途徑等。

六、作出房屋征收補償決定的條件

根據《條例》第二十六條的規定，只有當征收部門與被征收人在簽約期限內達不成補償協議或被征收房屋產權不明晰的，市、縣人民政府方可作出征收補償決定，決定作出后應予以公告。因補償決定對被征收人的權利義務有直接的極大程度的影響，應將補償決定書直接送達被征收人。補償決定內容必須按照征收補償方案等規定標準，全面包含《條例》所規定的相應補償項目，符合公平原則，同時必須明確被征收人的救濟權利。endprint