黨內《問責條例》面臨的困境及優(yōu)化路徑

張遠照

【摘 要】《中國共產(chǎn)黨問責條例》是《中國共產(chǎn)黨員紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨員廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的出臺之后的又一部黨內法規(guī)。如何認真執(zhí)行《問責條例》，使其在實踐起到應有的作用，建議在執(zhí)行《問責條例》的過程中既重實體又重程序、建立健全問責監(jiān)督機制、完善問責方式的多樣性、完善問責救濟機制、完善問責機制的可操作性。

【關鍵詞】黨內問責條例；應然；實然

為鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，保持黨的先進性和純潔性，中央出臺了一系列黨規(guī)黨法。隨著《中國共產(chǎn)黨員紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨員廉潔自律準則》以及《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的出臺，“黨要管黨、從嚴治黨、主體責任”的目標得到落實，貪污腐敗得到相應遏制。《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）的出臺，對于黨員干部失職失責造成嚴重后果、人民群眾反映強烈、損害黨執(zhí)政的政治基礎的要嚴肅追究責任，既追究主體責任、監(jiān)督責任，又追究領導責任，這無疑是依規(guī)治黨的又一大進步。如何認真執(zhí)行《問責條例》，建議在執(zhí)行《問責條例》的過程中應注意和處理好以下幾個問題

一、《問責條例》面臨之困境

（一）重實體輕程序

《問責條例》對問責情形、問責方式以及問責意義等做出了相關規(guī)定，然而對具體的問責程序、步驟卻沒有給出明確答復。《問責條例》第八條規(guī)定：問責決定應當由黨中央或者有管理權限的黨組織作出。其中對黨的領導干部，紀委（紀檢組）、黨的工作部門有權采取通報、誡勉方式進行問責；提出組織調整或者組織處理的建議；采取紀律處分方式問責，按照黨章和有關黨內法規(guī)規(guī)定的權限和程序執(zhí)行。本條對黨組織作為問責主體、問責方式等實體問題進行了明確規(guī)定，但對問責的程序未做詳細，在實施條例時應當既注意實體規(guī)定，同時重視問責的啟動方式、步驟、順序、時效等程序。

（二）監(jiān)督軟化

《問責條例》第九條對監(jiān)督有所涉及，條例實施中應注重條文的剛性。第九條明確規(guī)定受到問責的黨的領導干部應當向問責決定機關寫出書面檢討，并在民主生活會或者其他黨的會議上作出深刻檢查。建立健全問責典型問題通報曝光制度，采取組織調整或者組織處理、紀律處分方式問責的，一般應當向社會公開。從文義解釋的角度理解，該條采用了“一般應當”的概念，并未對特別情況進行界定，據(jù)此，問責條例在實施過程中的監(jiān)督機制有可能被弱化。在問責條例實施中應注意問責的剛性，對問責的程序、結果等除涉及法定不公開之外，原則上應公開，特別是在黨內的公開。

（三）問責方式單一化

一般情況下問責方式應包含橫向問責和縱向問責的方式。橫向問責包括檢查、通報、改組、停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職、質詢等措施。縱向問責包括自上而下的問責和自下而上兩種。《問責條例》第七條僅從橫向問責的方式進行，且不包括質詢的方式。另外，就縱向問責而言，《問責條例》全文大都只注重上級對下級的自上而下的問責方式，于自下而上的問責方式卻很少提及，黨內民主要求黨內問責應注意問責方式的多樣性。

（四）權利救濟體系之闕如

《問責條例》全文主要關注責任的追究，并未賦予被追究責任的領導相應的救濟權利。追究失職失責人員的主體責任是《問責條例》的應有之義，但于失職人員的追究亦必須遵循相應的程序和原則，并賦予被追究主體相應的權利和救濟途徑。未遵循相關程序和原則的問責是“人治”的問責方式，這難免會導致冤假錯案的發(fā)生，挫敗黨員的積極性。

（五）缺乏可操作性

《問責條例》條文中采用“一定范圍內通報”、“造成嚴重后果的”以及“造成惡劣影響”等具有概括性和原則性的規(guī)定。然而現(xiàn)實生活中對上述概念進行具體認定時存在困難，以《問責條例》第十一條和第十二條為例進行說明，該條例第十一條規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組（黨委），可以根據(jù)本條例制定實施辦法。中央軍事委員會可以根據(jù)本條例制定相關規(guī)定。該條例第十二條規(guī)定，本條例由中央紀律檢查委員會負責解釋。該條例第十一條盡管規(guī)定了制定實施辦法的主體，但未就該實施辦法是否需要備案以及違反條例時的后果作出規(guī)定。該條例第十二條亦只規(guī)定了問責條例的解釋主體，并未對解釋的效力以及解釋的提起主體等做出明確的解答。因此《問責條例》在實施過程中應對相關概念進行明確的界定。

二、《問責條例》之應然性建議

（一）重視執(zhí)行《問責條例》的實施程序。

在認真執(zhí)行《問責條例》的過程中，應注意具體的操作程序。建議：其一建立啟動程序。問責的啟動可以分為依申請啟動和依職權啟動問責程序。依申請啟動的主體可以是自然人、法人或其他組織。依職權啟動的主體有管理權限的黨組織。其二調查程序。在發(fā)現(xiàn)存在失職的情況下，相關調查主體應立即采取調查措施，防止證據(jù)丟失。其三聽取意見程序。在對涉嫌失職失責的主體進行調查時，應允許其有陳述和申辯的機會。其四決定程序。在前述步驟的基礎上，問責機關應根據(jù)失職的程度、失職的危害性等做出相應的決定。其五救濟程序。問責主體發(fā)現(xiàn)問責對象不存在或被問責人的行為符合黨紀法規(guī)時，應采取停止問責或其他救濟措施。

（二）建立健全問責監(jiān)督機制。

陽光是最好的防腐劑。對于黨員干部的問責應在黨內實行“公開是原則，不公開是例外”的原則，必要時也應該向社會公開。建議：其一問責公開。一般而言，除涉及法定不公開的問責外，問責的啟動、調查、決定、救濟等過程都要接受黨員的監(jiān)督以及新聞媒體和公民的監(jiān)督，這些過程都要以明示的方式進行公開。其二完善體制外監(jiān)督。允許非涉案人員、團體和組織等主體對失職失責領導成員進行監(jiān)督、舉報、控告，并依法保護上述人員的人身、財產(chǎn)權利免受不法侵害。其三.完善新聞輿論監(jiān)督力度。新聞媒體一方面要真實曝光領導人員的違紀行為；另一方面處理機關對新聞媒體曝光的責任人員必須進行處理。

（三）完善問責方式的多樣性。

多元化的問責方式是解決黨員干部違紀問題的關鍵。其一堅持事前問責與事后問責相結合。在事前問責方面，可以采取質詢、備案的方式進行問責；在事后問責方面，可以采取檢查、通報、改組、停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職等方式進行問責。其二堅持橫向問責與縱向問責相結合。即既允許上級對下級進行問責，亦允許下級通過向中央及上級紀委、巡視組反映推動對上級進行問責，同級部門之間通過向上級黨組申請，由上級黨組進行監(jiān)督與問責。

（四）完善問責救濟機制。

問責機制既是追責機制，亦是救濟機制。實現(xiàn)事前救濟、事中救濟和事后救濟相結合。追責主體在進行追責時，應告知被追責主體追責的事由；在追責過程中，應允許被追責主體有陳述、申辯的機會，追責機關在追責時予以必要的考慮；在追責行為完成后，對于不應該追責或錯誤追責的被追責主體應采取必要的救濟措施。

（五）完善問責機制的可操作性。

不具有可操作性和實踐性的規(guī)范永遠只能停留在紙質層面，無法轉換為現(xiàn)實的規(guī)范秩序。建議在制訂《問責條例》的具體辦法中對條例中相關抽象的概念做進一步具體的解釋和量化。另外，應將提請解釋的主體以及條例解釋的效力提交有權主體進行裁決。在此基礎上，其還必須將條例的解釋報相關主體備案，使《問責條例》既實現(xiàn)其可操作性的功能也實現(xiàn)了黨內法規(guī)的統(tǒng)一。endprint