跨行政區劃檢察改革：核心是“跨” 重點是“特”

施堅軒

2017年4月5日，上海市檢察院第三分院依法對尚曉峰等三名個人和一個單位生產銷售偽劣產品案提起公訴。這是該院探索跨行政區劃檢察改革試點以來起訴的第205起新增職能管轄案件。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確：必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，探索設立跨行政區劃人民法院和檢察院，保證司法公正，提高司法公信力。

作為我國第一個跨行政區劃檢察院，上海市檢察院第三分院成立兩年多來，圍繞構建特殊案件跨行政區劃辦理的訴訟格局，積極探索跨行政區劃檢察職能管轄、內部機構設置、工作機制完善、專業化隊伍建設等工作，初步形成了一套可復制、可推廣的經驗。

“跨”上做文章 “特”上下工夫

2014年12月28日，上海市檢察院依托上海鐵路運輸檢察分院，成立了上海市檢察院第三分院。這是中央司法體制改革頂層設計下，我國成立的“首家”跨行政區劃檢察院。

是日，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正，最高人民檢察院檢察長曹建明為上海市檢察院第三分院成立揭牌，跨行政區劃檢察改革由此展開。

新成立的上海市檢察院第三分院，按照精簡、高效、實用的原則，在上海鐵路運輸檢察分院原有內設機構的基礎上，整合設立了12個內設機構。

整合后的新機構數量雖然少了，但工作職能卻呈現出明顯的跨行政區域特色：新設立知識產權檢察處，對上海知識產權法院辦理的知識產權案件進行法律監督；將原民事行政檢察處，分設為民事檢察處和行政檢察處，分別負責跨行政區劃重大民商事、海事以及行政訴訟案件的法律監督職能；新設立綜合業務處，履行法警、案管、研究、技術職能等。

同時，上海市檢察院第三分院把明確案件管轄作為跨行政區劃檢察改革試點的關鍵一步。2015年7月，在上海市委政法委的組織協調下，上海市檢察院與上海市高級法院、市公安局、市司法局和上海海關五部門，會簽下發了《關于跨行政區劃人民法院 人民檢察院刑事案件管轄的規定》《關于跨行政區劃人民法院 人民檢察院民事行政監督案件管轄的規定》，明確了上海市檢察院第三分院跨行政區劃管轄的案件主要包括四類特殊刑事案件和四類特殊民事行政監督案件。

上海市檢察院第三分院檢察長陸建強表示，跨行政區劃檢察改革，核心是“跨”，重點是“特”，旨在構建與行政區劃適當分離的司法管理制度，確保檢察機關依法獨立公正行使檢察權。

“特案”歸口 探索訴訟新格局

2015年9月10日，1.7萬罐冒牌乳粉流向全國四省，引起社會廣泛關注。由于該案跨行政區劃，調查取證難度驟增。

上海市檢察院第三分院依法提前介入，引導公安偵查取證，配合相關部門調查制售冒牌乳粉的犯罪人員及單位，全面追繳已生產銷售冒牌乳粉。2016年9月，上海市檢察院第三分院向法院提起公訴，所有被告均認罪服法。

“這起案件的成功辦理，得益于跨行政區劃職能管轄制度的實施。”該案承辦人、上海市檢察院第三分院檢察官聶文峰說，如在過去，一起案件點多線廣、橫跨四省，分頭辦理，難度大、效率低，實施跨行政區劃檢察改革后，運用相應機制，銜接自然，流轉順暢，辦案形成合力。

同時，上海市檢察院第三分院與相關法院、行政單位等建立了配合協作、工作聯系、內部管理等方面的工作機制34項；與法院、公安、律師協會、法律援助中心以及知識產權局、市食藥監局、市環保局等行政單位簽署了協議，進一步理順了檢察院內部與相關行政執法機關之間的關系，確保了案件辦理的協作配合和有效銜接。

一個明顯的變化是，隨著跨行政區劃職能管轄制度的逐步落地，“普通案件在行政區劃檢察院辦理，特殊案件在跨行政區劃檢察院辦理”的新型訴訟格局初步形成。該院厚厚兩大本跨行政區劃檢察工作制度匯編和兩大本跨行政區劃檢察改革課題研究成果匯編，印證著上海市檢察院第三分院兩年多來探索的足跡。

2016年6月12日，上海浦東國際機場發生爆炸事件，3名旅客受傷，多趟航班被迫延誤取消。由于案情復雜、影響重大，該案移送到上海市檢察院第三分院審查起訴。對此，該院高度重視，院領導直接承辦。最終，犯罪嫌疑人被起訴至法院并被判處8年有期徒刑。

截至今年8月底，上海市檢察院第三分院共受理新增管轄案件557件959人，中央政法委改革試點方案中確定的各類跨行政區劃檢察院管轄特殊案件已全部覆蓋。

由“小跨”“中跨”到“大跨”

跨行政區劃檢察改革，根本目的在于避免地方保護主義對司法的干擾，確保國家法律統一正確實施，確保司法公正。

實踐中，除此之外，上海市檢察院第三分院想得比較多的是，如何使跨行政區劃檢察改革發展起來、怎樣讓改革經驗推廣下去？

為此，上海市檢察院第三分院發揮鐵檢系統原本就有的“去行政化”的體制基因和“跨行政區劃”的優勢，把分布在長三角的三省一市的5個鐵檢基層院納入改革視野，提出鐵檢基層院與上海市檢察院第三分院在改革試點中，實現工作聯系體、改革結合體、命運共同體的“互動”。

具體做法是，將新增管轄案件直接向上海行政轄區內的鐵檢基層院延伸。2016年8月，上海市公、檢、法、司四部門會簽文件，明確將新增管轄一審案件逐步過渡到上海鐵檢院辦理。至此，跨行政區劃案件在上海行政區劃內形成了“特殊案件”辦理的局部系統。

同時，上海市檢察院第三分院將跨行政區劃檢察院改革探索向蘇、浙、皖三省鐵檢基層院輻射，充分發揮鐵檢原有體制機制優勢，先后查辦了中國鐵路總公司人事部副主任郭宏受賄案，中國海外工程有限責任公司原總經理方遠明受賄案，中國石油江蘇液化天然氣有限公司原黨委書記、總經理張成偉受賄案等系列重大案件。

上海市檢察院第三分院還加強與所在地檢察院的溝通，穩妥推進跨行政區劃民事、行政檢察監督，按照“局部爭取、加強實踐、提高能力、留好端口、準備對接”的思路，提出跨行政區劃民事、行政檢察監督的具體設想；指導上海鐵路運輸檢察院多舉措應對上海鐵路法院集中管轄行政案件的改革試點，推動浙江省、江蘇省檢察院專門發文調整鐵路基層院案件管轄范圍。

目前，杭州、南京、徐州、合肥鐵路運輸檢察院均已開始辦理具有跨省轄市行政區或省級行政區的民事、行政案件。截至今年8月底，各鐵檢基層院共辦理新增職能案件500余起。

上海市檢察院第三分院檢察長陸建強說，跨行政區劃檢察改革是一個系統工程，經過兩年多探索實踐，在直轄市區域內的“小跨”已取得經驗，目前主要在長三角三省一市內的“中跨”上下工夫，長遠目標是全國范圍內的“大跨”，通過不斷探索，推動形成更加完整的跨行政區劃管轄體系。endprint