我國土地利用管控體系與住房發展規劃的協調性

王彬武++鐘庭軍

2016年7月6日，住房和城鄉建設部印發的《住房和城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》提出，要科學編制城鎮住房發展規劃，完善住房發展規劃制度，建立健全國家、省（自治區、直轄市）、城市三級住房發展規劃體系。在保障政策方面，土地政策是住房發展規劃有效落地的重要組成方面，如何提出科學合理的土地政策，需要從分析我國土地利用管控的基本制度出發，分析其內在調控機制，強化城鎮住房發展規劃與土地利用各項規劃的協調性。

一、我國土地利用管控體系

近年來，我國政府充分發揮土地政策的經濟和行政功能，將土地政策作為宏觀經濟調控的重要工具，這在成熟的市場經濟國家并不多見，其土地多為私有制，政府對土地市場的控制是間接性、區域性的，缺少可借鑒的國際經驗。因此，我國已探索建立了一套符合國情的土地利用管控體系，該體系以土地用途管制制度為核心，將土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和土地儲備供應政策作為基本政策工具，以國家土地督察制度監督保障各項政策的有效落實，具體邏輯框架參見圖1。

二、土地利用管控體系與住房發展規劃的內在邏輯

我國的土地利用管控是以耕地紅線不突破為底線，嚴格控制農用地非農化轉用審批為手段的一種行政性邏輯，是計劃性和底線思維的集合，與住房發展規劃存在一定差異。以需求分析為例，在我國各級土地利用總體規劃編制過程中，盡管都會做各類用地的需求分析，實際執行中仍然是以落實上級土地利用目標控制為主，以限制性開發為主基調。而住房發展規劃作為一項專項規劃，需求預測主要基于規劃期末的常住人口數量、人均住房建筑面積、人均可支配收入、住房價格、建筑成本等因子為參考測算，以保障城鎮人口住有所居為目標，是一種開放式、外延式邏輯。從管控主體和供應方式來看，我國土地利用管控的中樞仍然是在中央層面，每年的土地供應指標由中央逐級統一下達，而住房發展規劃的主體是以城市政府為主，住房供應是以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求。因此，二者在內在邏輯上仍然存在著差異。

三、關于土地利用管控體系與住房發展規劃相銜接的思考

當前，我國土地利用規劃和住房發展規劃的基本政策歸納起來主要是：促進國土空間高效利用，實施節約、集約、高效的土地供應政策；以市場為導向，科學確定各類房地產開發建設用地總量，控制單宗土地規模；一線和部分二線城市適當加大居住用地供應量，重點保證保障性住房和自住型商品住房用地供應；其他城市注重新增供應與存量挖潛相結合，積極促進閑置土地盤活。

通過梳理我國土地利用管控體系，明確了我國從中央到地方，逐級編制規劃、逐級審批規劃、逐級指標控制的總體思路，結合當前我國城鎮住房發展規劃現狀分析，認為兩者具有很多相似之處，如，兩者均須明確住房建設或土地供應的總量、結構、時序和空間布局，均須編制全國、省、市等各級規劃，均須通過年度計劃控制規劃實施等等。為促進兩項規劃的有效銜接，在分析共性的基礎上，提出“五個統一”的總體思路，即住房發展規劃和土地供應計劃空間布局相統一，住房發展規劃與土地利用規劃時序節奏相統一，住房發展規劃與土地管制分區人居環境相統一，住房規劃信息系統與土地規劃信息系統相統一，住房發展規劃與土地利用規劃法律地位相統一。

1.住房發展規劃和土地供應計劃空間布局相統一

按照城市總體規劃、土地利用總體規劃、住房發展規劃編制房地產用地年度供應計劃，科學確定房地產開發用地供應規模和供地結構，確保各類房屋建設用地需求。在供地結構上優先滿足保障性住房及普通商品房用地需求。賦予住房發展規劃主管部門提出各類房地產用地規劃選址權利，實現住房發展規劃年度計劃的數量規模、結構與空間布局相統一，形成住房的有效供給，提高土地集約利用程度。

2.住房發展規劃與土地利用規劃時序節奏相統一

對接住房發展年度計劃與土地利用年度計劃，在新增建設用地計劃中獨立列出住房建設用地指標，要求各地優先用于“三類住房”（保障性住房、棚戶區改造和自住中小套型商品房）建設。根據住房需求與在建未竣工住房、已批未建住房情況制定住房建設用地供應計劃，有效分配規劃期內土地利用計劃和住房用地計劃。因城施策，通過限定土地規劃條件、住房開發條件、設定開發期限及上市時間等措施，保證市場供應節奏，在長期、中長期、年度等不同時間尺度上，各級住房發展規劃與各級土地利用總體規劃的控制指標（約束性和預期性指標）時序節奏協調一致。

3.住房發展規劃與土地管制分區人居環境相統一

依據城鄉規劃、土地利用總體規劃和住房發展規劃，科學規劃居住區，合理布局各類居住用地，堅持產城融合，促進職住平衡。保障性住房堅持配建與集中建設相結合，鼓勵在商品住房建設項目中配套建設，鼓勵各類保障性住房和各類棚戶區改造安置住房互相配建。集中建設的保障性住房項目，盡可能安排在商品住房用地毗鄰區、工商產業聚集周邊區、主要交通干道沿線等交通便利、配套設施齊全地段及住房供需矛盾突出、外來務工人員聚集的區塊。集中新建的保障性住房小區，應同步規劃建設供排水、集中供熱、燃氣、道路等配套基礎設施，同步規劃建設幼托、學校、社區醫療衛生、商業等公共服務設施，方便群眾入住后工作、生活。

除提高居民生活便利程度、規避社會隔離風險外，還應注重提升住區質量和特色。貫徹落實中央城市工作會議精神，加強城市設計工作，完善新建住區規劃建設標準，合理確定住區建筑密度、容積率和綠地率，優化住宅設計，完善市政基礎設施和公共服務設施配套，完善住房使用功能，創建宜居環境。

4.住房規劃信息系統與土地規劃信息系統相統一

住房發展規劃的有效實施離不開信息系統的建立健全，加快建立各級行政區住房基礎信息管理平臺，并實現與城市規劃管理系統、土地利用規劃信息系統、住房保障基礎信息管理系統、房地產交易管理系統、不動產統一登記信息系統等相統一，促進各類涉房業務系統互聯互通。住房保障基礎信息管理平臺是住房規劃信息系統的核心，包括建設價格信息、收入信息、住房信息、個人信息、信用信息、土地利用地理坐標等內容，實現房屋權籍、民政、社保、金融等部門的數據交換和互聯互通。

5.住房發展規劃與土地利用規劃法律地位相統一

目前，我國首個全國性住房發展規劃僅以住房和城鄉建設部名義發布，即《全國城鎮住房發展規劃（2011-2015）》（建房改〔2012〕131號），在落實過程中，仍缺乏相應的法律地位。土地利用總體規劃的發展盡管取得了初步成效，但各地在執行土地利用規劃過程中也仍存在大量土地違法行為，主要原因首先是違法主體違法成本低、獲利大，其次與其法律地位不高是分不開的。2008年我國頒布實施了《城鄉規劃法》，大大提高了城鄉規劃體系的法律地位，規劃執行具有法律權威性。因此，為保障住房發展規劃與土地利用規劃的有效實施，二者的法律地位同樣需要提高，同時，還應抓緊制定和完善住房發展規劃、房地產市場監管等方面的法律法規和部門規章，完善住房發展規劃制度。

參考文獻：

1.住房和城鄉建設部住房改革與發展司，中國城市規劃設計研究院編著，城市住房發展規劃編制指南.中國建筑工業出版社.2014

2.馬慶林.編制住房建設規劃的幾點思考.城市規劃.2012.36（2）

3.朱道林. 土地資源利用與政府調控.中國農業大學出版社.2011

4.靳相木.地根經濟：一個研究范式及其對土地宏觀調控的初步應用.浙江大學出版社.2007

陳品祿/責任編輯endprint