防控商品房預(yù)售許可審批風(fēng)險(xiǎn)的建議

馮波

經(jīng)過改革開放30多年的努力，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城市房屋供應(yīng)由原來資源緊張的國(guó)家包辦分配到現(xiàn)在的大量以期房形式供應(yīng)的商品房，這不僅是我國(guó)城市房屋供應(yīng)結(jié)構(gòu)的變化，更是商品房預(yù)售制度帶來的巨大成果。然而，商品房預(yù)售制度也不時(shí)遇到各種不同問題。因此，針對(duì)時(shí)刻變化的內(nèi)外部環(huán)境，適時(shí)修正、完善商品房預(yù)售制度，及時(shí)掌控并化解商品房預(yù)售許可風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

一、商品房預(yù)售許可中的行政審批風(fēng)險(xiǎn)

縱觀我國(guó)商品房預(yù)售制度歷史沿革及現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)這一制度存在著天生的缺陷，即從開始至今都未對(duì)相關(guān)行政審批工作做出詳細(xì)規(guī)定。各地執(zhí)行的行政審批要求不一致給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)入新市場(chǎng)帶來了極大不便。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在一個(gè)城市可行的方案在另一個(gè)城市卻可能遇阻。

盡管中央到地方各級(jí)部門都陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)預(yù)售制度作出相應(yīng)補(bǔ)充，但是在商品房預(yù)售許可審批細(xì)節(jié)上的規(guī)定依然沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)售許可行政審批工作依然存在不少風(fēng)險(xiǎn)。

1.現(xiàn)場(chǎng)勘查工程形象進(jìn)度代替工程投資資金核算風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)商品房預(yù)售許可相關(guān)法律規(guī)定，商品房預(yù)售要求按提供預(yù)售的商品房計(jì)算，投入開發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的百分之二十五以上，并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期。放眼全國(guó)，真正依據(jù)資金核算執(zhí)行商品房預(yù)售許可要求的城市為數(shù)不多，普遍的操作模式是工作人員現(xiàn)場(chǎng)勘查預(yù)售房屋工程建設(shè)進(jìn)度，在工程形象進(jìn)度方面做要求，只是各地對(duì)進(jìn)度的要求不同而已。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》（建房〔2010〕53號(hào)）第七條也證實(shí)了這一做法：嚴(yán)格商品住房預(yù)售許可管理。各地要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，合理確定商品住房項(xiàng)目預(yù)售許可的最低規(guī)模和工程形象進(jìn)度要求……。該通知并未提及工程投資資金核算情況。《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)<房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理工作導(dǎo)則>通知》（建辦房〔2015〕45號(hào)）第三章也明確預(yù)售許可對(duì)工程進(jìn)度的要求：各地可結(jié)合本地實(shí)際，合理確定商品房預(yù)售許可的最低規(guī)模和工程形象進(jìn)度要求，加強(qiáng)預(yù)售管理。實(shí)際上，以工程形象進(jìn)度取代工程投資資金核算存在極大風(fēng)險(xiǎn)。首先，工程形象進(jìn)度不一定就符合“投入開發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的百分之二十五以上”的規(guī)定。以成都市為例，在2016年7月以前該市主城區(qū)預(yù)售許可的工程形象進(jìn)度要求是：有地下室的，工程進(jìn)度需達(dá)到正負(fù)零以上，無地下室的，需達(dá)到地上一層以上。也就是說，帶地下室的地上總層數(shù)50層的超高層建筑與地上3層的多層建筑在申請(qǐng)預(yù)售許可時(shí)，工程進(jìn)度的要求是一樣的，即達(dá)到正負(fù)零。如果按照資金投資比例計(jì)算，很難斷言50層的建筑在工程達(dá)到正負(fù)零時(shí)就已完成總投資的25%。這是對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)誠(chéng)信的極大考驗(yàn)，同時(shí)也給商品房預(yù)售許可帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.項(xiàng)目開發(fā)主體風(fēng)險(xiǎn)

《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資產(chǎn)、專業(yè)技術(shù)人員和開發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等，對(duì)備案的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)核定資質(zhì)等級(jí)。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照核定的資質(zhì)等級(jí)，承擔(dān)相應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。具體辦法由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門制定。

《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（下稱《資質(zhì)管理規(guī)定》）第五條規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照企業(yè)條件分為一、二、三、四四個(gè)資質(zhì)等級(jí)。第十八條規(guī)定：一級(jí)資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)房地產(chǎn)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模不受限制，可以在全國(guó)范圍承攬房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。二級(jí)資質(zhì)及二級(jí)以下的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以承擔(dān)建筑面積25萬平方米以下的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，承擔(dān)業(yè)務(wù)的具體范圍由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門確定。

根據(jù)《資質(zhì)管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，新設(shè)立的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（可能是具有一級(jí)資質(zhì)的大型房產(chǎn)公司的項(xiàng)目子公司）只能取得暫定資質(zhì)，在其完成一定開發(fā)量、企業(yè)實(shí)力尚未達(dá)到更高資質(zhì)要求之前，不能取得更高等級(jí)的開發(fā)資質(zhì)。因此，新設(shè)立的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)能承攬的項(xiàng)目開發(fā)規(guī)模受到限制。《資質(zhì)管理規(guī)定》第二十條規(guī)定：企業(yè)超越資質(zhì)等級(jí)從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)開發(fā)主管部門責(zé)令限期改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款，逾期不改正的，由原資質(zhì)審批部門吊銷資質(zhì)證書，并提請(qǐng)工商行政管理部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

因此，如果對(duì)超過房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)資質(zhì)規(guī)定規(guī)模的房屋頒發(fā)商品房預(yù)售許可，可能存在項(xiàng)目開發(fā)主體被資質(zhì)審批部門吊銷資質(zhì)而導(dǎo)致其無資質(zhì)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也給購房人帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，有可能產(chǎn)生群眾上訪、鬧事等不利于穩(wěn)定的情況。

3.前置許可不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

房地產(chǎn)開發(fā)流程較長(zhǎng)，開發(fā)過程中涉及國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃、人防、排水、環(huán)評(píng)、消防等眾多政府審批部門。根據(jù)前述預(yù)售許可法律依據(jù)，預(yù)售許可涉及的前置許可主要有建設(shè)工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可。若前置許可環(huán)節(jié)不夠規(guī)范，則將給預(yù)售許可帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。

4.不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)銜接脫節(jié)、遲滯風(fēng)險(xiǎn)

在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記整合之前，大部分城市的商品房預(yù)售許可、房屋權(quán)屬登記都集中由房管部門負(fù)責(zé)，從商品房預(yù)售、合同備案、在建工程抵押以及后續(xù)的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)登記工作都集中在一個(gè)部門，最大程度地實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)鏈條信息的連貫性、完整性，在處理某項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)能快速調(diào)取相關(guān)信息。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)整合后，按照中央要求，不動(dòng)產(chǎn)登記工作由國(guó)土部門負(fù)責(zé)，房屋交易管理工作由房管部門負(fù)責(zé)。2015年10月29日《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)<房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理工作導(dǎo)則>通知》（建辦房〔2015〕45號(hào)）再次明確了商品房預(yù)售許可業(yè)務(wù)由房產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)，并對(duì)商品房預(yù)售許可的一般程序、樓盤數(shù)據(jù)管理、預(yù)售資金監(jiān)管等商品房銷售管理作了明確規(guī)定。在一些地方城市，不動(dòng)產(chǎn)登記工作整合到國(guó)土部門后，由于整合時(shí)間緊迫、技術(shù)手段不夠完善等原因，存在不動(dòng)產(chǎn)登記信息與商品房預(yù)售等銷售管理信息銜接脫節(jié)或者遲滯的情況，給房管部門辦理預(yù)售許可帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。

二、防控商品房預(yù)售許可行政審批風(fēng)險(xiǎn)的建議endprint

1.改進(jìn)工程形象進(jìn)度要求的標(biāo)準(zhǔn)

很多地方一般規(guī)定工程進(jìn)度修建至地上若干層視為符合預(yù)售許可要求，采用的是絕對(duì)數(shù)值，例如申請(qǐng)預(yù)售的房屋應(yīng)修建至地上多少層以上。若按該絕對(duì)值層數(shù)修建的房屋已符合25%投資比例的要求，其建筑總層數(shù)也應(yīng)該是一個(gè)確定的絕對(duì)值范圍。實(shí)際上，隨著城市的不斷發(fā)展，科技的不斷進(jìn)步，城市建筑越來越高的趨勢(shì)一直在延續(xù)，特別是各地爭(zhēng)相修建地標(biāo)性建筑，更是拔高了城市的天際線。若采取絕對(duì)值的標(biāo)準(zhǔn)，超高層房屋在工程形象進(jìn)度方面達(dá)到預(yù)售許可要求而實(shí)際上并未達(dá)到25%投資比例，采用一定層數(shù)的工程形象進(jìn)度作為預(yù)售許可標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)。因此，可以根據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請(qǐng)預(yù)售許可房屋建筑情況，按總層數(shù)的一定比例（即相對(duì)數(shù)值）規(guī)定預(yù)售許可的工程形象進(jìn)度要求，且按該比例要求的工程進(jìn)度其投資比例需不小于25%。考慮到原預(yù)售工程形象進(jìn)度可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)充分調(diào)研分析，成都市人民政府2016年6月13日出臺(tái)的《成都市人民政府關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)我市房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》明確提出防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)舉措：“提高商品房預(yù)售門檻，本意見實(shí)施后新出讓土地開發(fā)建設(shè)的商品房項(xiàng)目，其申請(qǐng)預(yù)售許可的工程形象進(jìn)度應(yīng)當(dāng)達(dá)到：規(guī)劃地上7層及以下的需完成主體建筑封頂工程，規(guī)劃地上8層及以上的需完成規(guī)劃地上建筑層數(shù)主體結(jié)構(gòu)工程的1/2以上且不少于7層”。

2.加強(qiáng)部門間溝通，建立部門間協(xié)作及信息共享機(jī)制

利用大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府部門對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)全過程無縫對(duì)接監(jiān)管。從項(xiàng)目建設(shè)用地出讓、建設(shè)用地規(guī)劃許可、項(xiàng)目規(guī)劃工程許可、施工許可到預(yù)售許可及在建工程抵押等不動(dòng)產(chǎn)登記，采取一張圖、一個(gè)平臺(tái)的模式實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)交互共享，讓房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)過程中涉及的政府審批及監(jiān)管工作可視化、透明化，減少部門之間信息壁壘。此外，房地產(chǎn)各主管部門還應(yīng)保持協(xié)作，針對(duì)房產(chǎn)測(cè)繪規(guī)范與規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范涉及的房屋面積不一致、項(xiàng)目超規(guī)劃許可建設(shè)、房屋用途名稱統(tǒng)一等問題保持良好溝通，協(xié)調(diào)制定出具體可行的解決辦法。

3.加強(qiáng)審批作人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平

商品房預(yù)售許可是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的行政許可事項(xiàng)，不僅要求審批人員掌握經(jīng)常下發(fā)的各項(xiàng)調(diào)控政策，更需要具備包括土地出讓、項(xiàng)目規(guī)劃、建筑施工、房產(chǎn)測(cè)繪、不動(dòng)產(chǎn)登記等一系列房地產(chǎn)開發(fā)流程所必需的相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)以及操作現(xiàn)代化辦公設(shè)備及軟件技能。這就需要不斷加強(qiáng)對(duì)審批人員培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平。

陳品祿/責(zé)任編輯endprint