試析外派財務總監制度在國有企業中的監督作用

沈緯

摘要：國有企業是我國國民經濟的支柱，對國家及區域經濟發展起到重要的主導作用。但如何保證國有企業在經營過程中做到國有資產的保值增值以及如何防范貪污舞弊等問題，需要建立一套完整有效的監督機制。相對于獨立董事及外派監事制度，外派財務總監制度更易直接參與到企業的日常經營之中，并將監管融入企業的管理之中。該制度的優勢在哪，如何更好地發揮該項制度則需要進一步探討。

關鍵詞：國有企業；監管；外派財務總監

政府各級國資委作為國有獨資及控股國有企業的出資方，扮演著各級國有企業出資人的角色，但各級國有企業的實際經營是由企業管理層負責，雖然國企管理層是由國資委任命委派，但其經營活動卻是獨立進行的，國資委作為出資人如何做好對國有企業的監督顯的非常重要。但是如果監督過度，事事需要國有企業上報請示，則會嚴重影響國有企業的正常經營，因此國資委的監督應該是側重與國有企業的重大經營、投融資及關鍵人員任免等決策，同時監控各類資金的支付，防止貪污舞弊的發生。

一、國資委對國有企業監督的形式

國有獨資及國有控股企業中的國有股權主要是由各級國有資產監督管理委員會控制，但是由于存在代理關系，各級國資委不直接參與國有企業的日常經營，直接由國有企業管理層負責。如何實施對國有企業的監督，保證國有企業的各項決策及日常經營合法合規，保證國有資本的保值增值，防止貪污舞弊的出現，則顯得尤為重要。

黨的十六屆三中全會指出，按照現代企業制度要求，規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。2005年4月，國務院提出了2005年深化經濟體制改革的意見，明確要求要以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全法人治理結構、獨立董事和派出監事會制度。通過外派獨立董事及派出監事可以參與國有企業各類決策的制定，監督決策的制定過程，但該制度還是存在一定的不足，主要體現在：

（一）外派獨立董事及派出監事主要是參與企業各類制度及重大經營決策的制定，不直接參與企業的日常經營，無法全面發揮監督的作用；

（二）對于某些法人治理結構不完善的國有企業，無法派駐獨立董事或者監事，因此無法發揮監督作用。

基于上述原因，需要尋找另一種合適的監督機制，既能參與企業重大決策的制定，又能參與企業的日常經營，同時能做到對一項經濟業務的事前、事中及事后的監督。例如1997年7月，杭州市為了推動國有企業的發展與改革，促進國有企業領導班子的黨風廉政建設，出臺了《杭州市國有企業財務總監管理試行辦法》，同年9月，市國資局、市投資控股公司和機電投資控股公司正式向五家國有企業派出財務總監。

二、外派財務總監制度如何實施監督

政府各級國有資產監督委員會作為國有資本的主要控制者，與國有企業的管理層之間屬于委托代理關系。隨著中國改革開放的不斷深入，更多的國有企業按照市場化進行運作，各級國資委作為國有資本的所有者，不直接參與國企的日常經營同時也不具有現代化管理企業的能力與經驗，需要委托國企管理層進行企業的日常管理，因此在國企出現了“兩權分離”。雖然“兩權分離”是現代化企業管理的制度，同時也是國企改革的目標，但是現實中不可能完全分離的，“兩權分離”的真正含義是相互的制約和監督。在現代企業管理制度條件下，所有者必須對經營者存在一定程度的監督，這種監督主要體現在三方面：第一是對經營者的委派；第二是對經營者的重大經營、投資和財務決策（包括國有資產的處置與調配）的審核；第三由于國有企業的特殊性，需要對經營者在日常經營過程中的行為進行適當的監控。因此國資委通過向國有企業委派財務總監，參與企業的日常經營，可以很好的滿足上述的監督要求。外派財務總監的監督工作包括：

（一）參與企業的決策會議

外派財務總監可以通過列席企業的董事會會議、三重一大會議或領導班子會議等，直接參與企業重大決策的制定，監督重大決策的制定過程是否符合法律法規及國資委的要求。對于存在的問題可以提出自己的建議，并建議管理層嚴格按照規定的流程和標準制定決策，同時將發現的、未更正的問題及時的向國資委反映。

（二）各項付款的財務總監聯簽字制度

雖然外派財務總監可以通過參加企業的各類決策會議，參與重大決策的制定過程，但只參加決策會議，無法完全了解企業的日常經營活動，那這樣的監督則是不完整的。可以通過“付款單財務總監聯簽制度”，將財務總監的監督從上至下，達到對企業大小業務的完全監督。當然，所謂的聯簽并不是代替國企管理層的職責，也不過度干預企業正常的日常經營，而更多的是一種知曉。外派財務總監制度的本質是一種監督，通過對企業付款單的聯簽，可以讓財務總監實時的了解企業的經營及資金情況，對于存在問題的付款，可以拒簽，并出具拒簽單并抄報國資委，拒簽單上注明原因，方便企業管理層了解拒簽的原因。當然財務總監對付款單進行拒簽，并不影響企業款項的支付，這樣也避免了財務總監濫用監督權力的問題，保證企業管理層的獨立營運。

（三）結合外部審計實施監督

每年末由國資委委托會計師事務所對國有企業進行年報審計是一項非常重要的監督工作，外派財務總監可以積極的參與其中。年報審計是由國資委直接委托，費用由國資委直接支付，目的就是在于保障審計人員的獨立性，能充分的揭露問題、反映問題。外派財務總監可以與審計人員就審計的范圍、方法及重要性水平進行充分的溝通，并對認為可能存在重大風險或貪污舞弊的業務，要求審計人員加強審計力度，擴大審計范圍，從而發現可能的問題。

（四）重大或特殊業務活動的事前參與

隨著市場經濟的深入發展，國有企業在參與市場活動時，各種新興的業務也會隨之產生，如何在參與這類新業務時，保證國有資產的保值增值、防范各類市場風險，則顯得尤為重要。外派財務總監可以積極的參與前期的研究之中，充分利用自身的優勢，提出建議，使企業在風險可控的前提下，積極的參與市場競爭之中。

三、外派財務總監制度的主要問題與解決措施

外派財務總監制度相對于獨立董事及外派監事制度，不但參與國有企業各類決策的制定過程，而且也積極參與企業日常經營之中，從而使得監督的效果更為全面和及時。但也需要注意處理好一些問題，才能保障監督的效果：

（一）是否參與最高決策會議

在部分國有企業，國資委同時委派了獨立董事、外派監事及財務總監。由于前者已經參加企業的最高決策會議，使得企業的管理層認為財務總監無需再參與，這樣可能產生信息不對稱的問題，降低了監督效果。無論是否委派了獨立董事，還是外派監事均應保證外派財務總監可以列席國有企業最高決策會議及日常經營會議，確?？梢垣@得全面的企業信息，提高監督的效果。

（二）獨立性問題

關于獨立性問題主要存在兩方面的問題：一方面，外派財務總監的工資薪酬及各項福利必須是由國資委承擔，決不可由企業承擔，必須保持兩者之間沒有任何經濟往來；另一方面，外派財務總監的定期輪換，一般建議3至5年輪換一次，降低與企業管理層合謀貪污舞弊的風險。獨立性是外派財務總監制度的靈魂，只有保證了其工作上的獨立性，才能最大程度的發揮這項制度的監督作用。

（三）知識結構的完善及補充

外派財務總監不但是財務、審計及稅務方面的專家，還需要掌握一定的投融資、工程及企業管理知識，同時還需要熟悉掌握政府各類關于國企管理的法律法規。國資委必須定期對其進行業務培訓，使其掌握的知識不斷更新，滿足全面監督的要求。

（四）明確的職權邊界

外派財務總監參與企業各類決策的制定過程，但不能代替管理層的職責，也不能與企業的總會計師職責相混淆，不可以將其的建議代替管理層的決策，兩者的職權邊界必須明確。企業的各類決策必須是由管理層做出，財務總監只是提出建議，起到監督作用而已。

總之，國資委通過獨立董事、外派監事及外派財務總監制度，實現了三位一體的監督體系，保障國有企業的健康發展，防止各類貪污舞弊情況的發生。三者的監督職責是相互穿插的，而不是完全分離的，尤其是外派財務總監制度起到更為全面的監督作用。

參考文獻：

[1]楊肅昌.關于對財務總監制度的本質認識[J].會計研究，1998，2.

[2]杭州市人民政府.實行財務總監制度 促進國有企業改革[J].會計研究，2000， 5.

（作者單位：上海虹口科技投資發展有限公司）