旅游目的地公共管理問題研究

◇蔡雨晨 王春才

旅游目的地公共管理問題研究

◇蔡雨晨 王春才

旅游業由于具有綜合性等特點，不可避免與旅游目的地的社會、居民管理交織在一起，形成龐雜的旅游社會系統，這就需要有旅游公共管理的支持。本文以河南省焦作市修武縣的云臺山風景區（以下簡稱“云臺山”）為例，要實現“旅游目的地”的戰略轉變，旅游公共管理的作用不容忽視。首先對相關研究做梳理總結，得出分析旅游目的地公共管理的具體方面；其次對云臺山公共管理現狀做橫向和縱向的比較分析，最終得出其旅游公共管理的優劣勢并給出建議。

旅游目的地；公共管理；云臺山

一、引言

旅游業因其（旅游）資源依賴性、不可轉移性、綜合性等特點，其中很多要素（如社會環境與文化氛圍）需要依托當地社會與公眾，因此涉及的旅游公共事務廣泛。同時伴隨自由行、散客化、常態化等大眾旅游活動趨勢，對于旅游目的地旅游公共服務和基礎設施的要求不斷增加，這就需要以當地政府為主實行必要的旅游公共管理。而系統有效的旅游公共管理不僅助力于旅游目的地的整體發展，還是旅游目的地品牌形象及服務質量的重要組成部分。

憑借先進的標準化管理與服務，隱匿在太行山南麓的云臺山，從一個不為人知的小景區到如今的聞名全國世界知名，所獲榮譽從世界旅游杰出服務品牌到中國最佳旅游目的地再到河南省首屆省長質量獎，成就了旅游界著名的“云臺山現象”，并延伸出“焦作現象”。近年來，當地管理部門提出將云臺山打造為“旅游目的地”的戰略，這就有必要對云臺山的旅游公共管理——構成旅游目的地的重要組成部分進行全面分析提升。從現實狀況來看，云臺山本身是一個由當地政府主導（云臺山風景名勝區管理局），配合下設管理發展公司的企業化運作，是典型的政企合作管理模式。另外作為一個山水資源型的景區，當地的自然資源與人文環境構成整體的旅游吸引力，如今的當地居民也越來越多地參與到景區的旅游發展中，因此云臺山風景區的管理很大程度上也是對當地社會公共事務的管理。再者云臺山的旅游發展與景區管理主體以政府為主，所提供的許多服務也是為當地居民和社會長遠發展著想，因此成為旅游目的地公共管理的典例。

二、旅游目的地公共管理研究現狀

（一）相關概念辨析與界定

首先需要辨析“旅游目的地管理”與“（目的地）旅游公共管理”兩個概念。兩者都與旅游目的地和管理有關，但顯然包含范疇不同。旅游目的地的管理一般包含多種類，一般包括與旅游相關的所有常規與非常規事務的管理和處理，例如生態保護、安全治理等也都屬于對于旅游目的地的管理范疇；而目的地的旅游公共管理僅指發展旅游過程中有關公共事務方面的處理，廣義上旅游目的地管理包含了旅游公共管理方面。其次，兩者的管理主體不同。旅游目的地的管理一般由其管理部門（多為當地政府）主導，而目的地的旅游公共管理除了政府主導還有企業配合與公眾參與，是協調旅游目的地旅游發展與當地社會、居民的關系和處理由旅游引發的公共矛盾的有力工具。

本文所論述的正是針對旅游目的地社會事務處理的旅游公共管理。盡管目前國內外對于其定義眾說紛紜，但通過整理相關文獻發現存在共通之處。在此給出本文所要研究的旅游公共管理的定義：一般以政府及其行政管理部門為主，針對旅游目的地提供的、不以營利為目的、為了滿足游客需求與旅游目的地長遠發展需要、直接和間接服務與設施的總稱。

（二）國內外相關研究綜述

1.國外研究綜述

旅游公共管理是在近代公共管理學科基礎上興起的一門分支學科，這一概念最早也是源于國外公共管理在旅游行業的應用。國外最早開始這方面研究的是美國學者，針對20世紀剛剛興起的旅游業，他們將其列入公共管理部門的職能之一，主要體現在對旅游業的初步控制與旅游政策的制定方面。1975年Matthews發表了《國際旅游與政治科學研究》一文，標志著政府與公共管理部門對旅游公共管理研究正式開始。隨后，Hall&Jenkins繼續開展了探索性研究，提出旅游公共管理可以由政府選擇開展或者是由其他社會組織來開展，這也是對于管理主體研究的創新視角。1992年Peter Johnson與Barry Thomas在《旅游政策透視》文中指出，旅游公共管理涵蓋內容非常廣泛：市場、經濟、就業、勞動力、環境等多方面都在其列，首次較全面給出旅游公共管理的內容。之后的研究出現了社區參與，David G Simmons（1994）認為由于旅游與當地社區相互影響依存，旅游規劃逐漸考慮社區的參與。近年研究中提出在旅游公共管理過程中存在的多方面制約因素。例如Bill Kerr于2001年就以蘇格蘭的旅游管理結構分析為例，指出在提供旅游服務設施中會遇到的資金障礙，并提出了相應的解決方案。Melphon Angwenyi Mayaka（2012）也以肯尼亞為例，指出當地在旅游發展中遇到的政治、環境、社會、文化、經濟以及法律等多方面的約束。

2.國內研究綜述

旅游公共管理是現代公共事業管理中的一個部分，我國對旅游公共管理的研究是從20世紀70年代末開始的。路昌慈在1981年指出對于旅游管理以政策的形式開展，此后旅游公共管理開始進入行業研究者的視線。1989年，張廣瑞將我國市場經濟體制下的旅游公共管理與發達國家的管理模式進行對比研究。1996年，張廣瑞在對我國旅游公共管理的深化研究中提出了要使旅游公共管理規范化、工作豐富化的建議。概念研究方面，楊軍于2007年給出了旅游公共管理的定義，并且指出管理的主體、客體、目的、方式是管理過程中四個基本要素。隨后在2009年，張俐俐又結合旅游管理特點和旅游發展規律，將旅游公共管理的概念進一步發展擴充，并對比分析了旅游公共管理與旅游行政管理。另外旅游公共服務也是目前的研究熱點，王金娥(2009)以桂林旅游為例實證分析了其服務質量公共管理方面，并針對性給出一套行之有效的優化建議。旅游公共管理的體制模式是近年來又一熱點研究問題，梅燕(2010)結合公共管理主體視角，提出針對自然保護區生態旅游開發主體變化的“1+X”創新性模式。邵秀英等在2010年提出歷史古村在旅游開發時公共管理方面存在諸多制約因素，以及內外部有可能存在的矛盾問題。蔣莉雨(2010)則從公共管理視角就旅游管理體制演進階段做詳細論述。

3.研究述評

從早期主要集中于旅游公共管理的立法研究到如今逐步側重對旅游公共管理的可持續發展以及社區參與支持的研究，可大致了解國內外對于旅游公共管理問題研究演進的過程。總結來看，在研究視角上，尤其國內學者更多側重于將政府和社區視為旅游公共管理的主體進行研究，較少考慮其他有可能及特殊旅游公共管理主體（如企業、協會組織等），并且缺乏科學有效的理論模式。

事實上，旅游目的地的公共管理涉及游客食住行游購娛等多方面，因此旅游公共管理的內容涉及范圍廣泛且關系復雜，具體包括制定旅游政策、規劃與協調（內外部）旅游交通、旅游景點保護、游客安全救援與防災減災管理等。另外，談及旅游公共管理，牽涉主體和行業也非常之多，具體包括景點、酒店、游客、旅行社、當地市場等五個關鍵主體，因此政策的制定都要切實考慮到各方利益，另外還要適當注意當地旅游非營利組織的發展。因此本文對于云臺山風景區旅游公共管理的現狀分析，擬從管理體制與政策、旅游公共服務、公共基礎設施建設、社區參與、旅游科技應用（大數據、智慧旅游系統運用等）五個方面來展開全面的評價分析。

三、云臺山旅游公共管理現狀及比較分析

（一）云臺山旅游公共管理現狀分析

1.公共管理體制健全

“政府主導，企業配合”是云臺山主要的管理模式，且經過多年發展云臺山景區已經探索出一套將各種矛盾減到最少，適合自身的科學管理體制。如今主要負責景區公共管理方面的決策主要是修武縣政府下設的云臺山風景名勝區管理局，目前修武縣政府已經將附近景點（包含青龍峽、峰林峽等）全部納入管理局統一管理，并由其所屬的林業、水利等直管部門以及景區所在鄉鎮的一把手兼任云臺山風景區管理局副局長，形成統一而集中即“景政合一”的管理模式。另外為實現景區高效運轉和市場化運作，管理局下又成立云臺山旅游發展公司，與管理局是“一套人馬，兩塊牌子”；同時又成立云臺山股份有限公司（屬于發展公司）為上市做準備，從而實現景區的企業化運作，創造了“政企合作”有效管理景區的典范。

2.公共基礎設施與服務質量杰出

景區距焦作市區30km，自1985年開始，焦作市內的各個車站都設有云臺山旅游班車，車程僅30分鐘。景區大小停車場總計40余萬平方米，均依據生態停車場的基準進行建設，為進入景區的車輛提供充足空間保證。2003年開始景區就組建了環保電瓶車隊，目前景區內部配有300輛便捷環保的觀光車隊，內部交通舒適便捷。云臺山景區從一開始即秉承科學化、高端化、大投入的規劃建設理念，立足長遠進行景區的開發建設，從排水排污工程、道路鋪設到觀光步道、綠化美化再到休息設施、廁所均進行了高標準建設。至2003年10月，景區內全部實現三線入地（電視、電話、照明）。在2010年8月5日，云臺山餐飲服務中心開業。目前景區內部已經實現了各個觀光景點、旅游巴士全線WIFI覆蓋，并隨處可見獨立封閉的吸煙室與休息亭，可提供手機免費充電上網服務。

3.公共管理方法先進及管理效果良好

景區注重管理方法手段與時俱進，保持創新，不斷應用大數據進行客流量的實時監控與預測，建立數據信息中心完善數據深度挖掘；并通過一系列設備升級實現了智慧系統在景區的應用。2006年以來景區升級工作進行了三期建設，完成覆蓋電子門禁、辦公自動化、智能監控、全景導游圖、酒店管理、GPS調度等18個系統的功能升級。2006年4月10日，正式啟用電子門禁系統。2009年7月1日，云臺山對數字化系統進行了升級改造，將先前的條碼門票變更為IC卡門票，實行指紋驗票。因此完成了一票制的管理模式，這對于提高景區管理效率有標志性意義。

對于與當地社區關系處理方面，自然山水景區和鄉鎮、農村的關系，一直是管理難題，許多景區都出現過大的矛盾甚至糾紛，對于云臺山來說同樣面臨這些問題，但是由于處理得當，并沒有形成大的矛盾。主要措施有：第一，景區涉及6個大的行政村莊，總共1500多戶，但極少占用當地居民的土地。若需征用當地村民土地房屋建筑，景區會把統一建好的攤位相應無償交給農民自營，每年這塊投入也很大。第二，景區范圍內有涉及的村鎮地區，景區每年都要拿出一定金額的資金，以各種形式（補償或補助）發給相應村鎮。第三就是景區的社會事業，比如需要修路、修水渠，學校需要用車等，景區也會扶持以實現對社區的支持。第四就是景區里的工程、就業，會盡可能地安排當地居民來直接就業。

4.云臺山旅游公共管理SWOT分析

SWOT分析方法作為企業內部分析的有效方法，可以對研究對象所處現狀進行全面系統的把握。因此本文運用SWOT分析方法，可以對云臺山的旅游公共管理的概況作準確定位，也是對于其現狀的縱向深入分析（見表1）。

表1 云臺山旅游公共管理SWOT分析結果

盡管未能詳盡，但表1可以直觀呈現出云臺山旅游公共管理總體上優勢多于劣勢，機會大于威脅的現狀，而且還可以用機遇（政府財力和當地社區支持）來彌補許多劣勢。

（二）云臺山與黃山旅游公共管理比較

1.黃山景區旅游公共管理概況

考慮到云臺山作為一個景區型旅游目的地及已有的規模和效益，此處選取具有類似山水景觀及規模的黃山作為比較對象（見表 2）。

表2 黃山旅游公共管理SWOT分析結果

續表

2.云臺山與黃山旅游公共管理競爭態勢評價

競爭態勢矩陣（Competitive Profile Matrix，CPM），主要用于確認關鍵競爭對手及相對的戰略地位，以及相對的特定優勢與弱點。本文使用此方法，一方面可以作橫向對比，了解目前云臺山旅游公共管理的競爭力；另一方面用定量的分析方法（權重和評分），完善SWOT定性分析方法。根據上表所列的黃山旅游公共管理的概況，與云臺山旅游公共管理的十個指標（管理模式適應性、管理方法先進性、公共管理意識、基礎設施完整度、設施更新維護、公共服務質量、公共服務完善度、科技應用程度、社區參與程度、社區關系處理）作對比后，得到兩者的競爭態勢評價表（見表3）。

表3 云臺山和黃山旅游公共管理競爭態勢（CPM）評價表

對比后發現，云臺山旅游公共管理的總體評分高于黃山。分析后發現，盡管黃山表面上似乎各項公共設施和服務完備，但在細節及質量要求，尤其是與社區的關系處理上仍待完善。

四、云臺山旅游公共管理優化措施

（一）結論

通過一般現狀分析，SWOT分析和CPM的對比發現，云臺山風景區在旅游公共管理方面的優勢已十分明顯：始終堅持“以人為本”原則，尋找到適合自身發展的政企合作管理模式，追求細節與標準化管理的公共設施和服務，重視社區支持與回報社會以及因此與當地社區形成的良好互存共生關系，秉持先進管理理念與不斷完善信息化建設，構成云臺山旅游公共管理的顯著優勢，也是相比于其他山岳資源型旅游景區的競爭力所在，同時對于促進完成旅游目的地的戰略更是具有決定性意義。而在劣勢方面，建議關注旅游公共基礎設施的更新完善，進一步提升科技應用，以及采取措施鼓勵社區居民深入參與到景區發展重大決策中。

（二）對策與建議

1.揚長補短，持續優質服務品牌，標準化旅游公共管理

當今旅游目的地公共管理的競爭，關鍵在于服務質量的競爭。2006年2月17日，世界旅游評估中心和世界旅游推廣峰會全球秘書處授予焦作“世界杰出旅游服務品牌”，焦作成為國內唯一獲此殊榮的城市，而這榮譽背后云臺山優秀的服務質量有重要推動作用。此外由于云臺山景區近年來在旅游服務質量方面也屢獲榮譽，建立了很好的社會市場口碑。云臺山應抓住契機，將旅游服務質量不斷提升，與品牌營銷緊密結合，形成在行業中優質服務品牌的堅定標桿。此外，利用自身政企結合的體制優勢，加快建立實施旅游公共管理相關政策法律法規，讓景區的公共管理走上標準化法制化道路。

2.順勢而為，啟動云臺山旅游公共管理“一體化”工程

旅游目的地公共管理一體化是指，運用智慧旅游支持系統，將旅游公共管理包含的方方面面納入統一的信息管理平臺，實施監測并解決應對各種常規管理問題。大到對于旅游目的地設施覆蓋統計、監測檢修和智能維護，小到對于每一位游客的信息記錄與定制服務。當然這也是一項復雜且龐大的系統工程，涉及部門多，協調難度也很大，尤其對于信息技術部門的要求極高。針對云臺山目前現狀，可以先從引進信息技術方面專業人才開始，著手建立一體化的旅游公共管理服務在線平臺，從而逐步推進“一體化”工程。

3.以人為本，深化社區參與，實現景區社區的雙“增權”

目的地旅游公共管理的目的，本身就是為了協調目的地旅游發展與當地社區居民的關系，解決問題并尋求共同發展。云臺山目前在協調與社區關系方面有很多特色，但社區群眾參與的程度還很有限，在旅游公共管理決策方面幾乎沒有發揮作用。因此云臺山在今后的發展中，應該著手拓寬社區參與的各種渠道，因為比管理者更了解目的地以及市場情況的是當地的居民，所以一定不能忽視社區參與的作用；另外旅游的發展不僅能促進當地經濟增強，對于文化演進和觀念進步也會有影響，云臺山也要加強對于社區的教育與溝通，提升其生態環保和優質服務意識，也要積極為居民著想提供發展機會，從而實現景區社區的雙贏。

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（作者單位：北京聯合大學旅游學院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.10.012