筑牢食品安全的法治防線

李文姝

【摘要】食品安全治理是社會綜合治理問題。應整合部門治理資源，健全行刑銜接機制，完善食品安全治理體系。將完備行政證據理論、規范立法技術、健全風險交流制度作為基本規制路徑，是完善食品安全治理的題中之義。

【關鍵詞】食品安全 行刑銜接 風險交流制度

【中圖分類號】D917 【文獻標識碼】A

現階段食品安全治理呈現新的問題與挑戰，突出表現為案源追溯難、調查取證難、案件查處難

食品安全治理是社會綜合治理問題。現階段食品安全治理呈現新的問題與挑戰，突出表現為案源追溯難、調查取證難、案件查處難。針對現階段食品違法犯罪特點，缺少強制與偵查手段保障的食藥行政監管部門，難以實現源頭治理。監管部門間工作側重與方式不同，使食品安全基層治理效果大打折扣。據此，整合部門治理資源，健全行刑銜接機制，是完善食品安全治理體系的應有之義。

“違法—犯罪”追訴體制下，行刑銜接的基本內涵應立足刑事犯罪追訴和行政執法規制之間的關系，從方法和邏輯上兼顧行政執法與刑事司法的二元思維。行刑銜接包括實體性銜接與程序性銜接兩方面內涵。立足此內涵，識別、解決我國食品安全治理行刑銜接的問題與困境，應從體制、制度、邏輯、規則、操作等維度進行類型化，對應尋求破解路徑。

2015年底，五部委聯合下發的《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（簡稱《銜接工作辦法》）初步明確案件移送與法律監督、涉案物品檢驗與認定、協作配合、信息共享。最高人民檢察院下發《關于印發<全國檢察機關開展“破壞環境資源犯罪專項立案監督活動”和“危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動”的工作方案>》的通知》，2015年3月至2016年12月開展了上述兩項專項立案監督。現階段我國食品安全治理行刑銜接的基本樣態為：行為定性、移送標準、證據轉化等傳統問題仍然存在；降格處理、選擇性執法等裁量問題無法通過現行技術得到充分規制；公安機關對移送證據材料的類型化審查、通報線索的處理，立法技術的完善、規范的制定和清理是調研過程中普遍反映的疑難問題；行政拘留的適用，提前介入、聯合執法、聯合督辦等“共同調查”，風險交流制度等是基于《食品安全法》和《銜接工作辦法》產生的新問題。建立科學、完善的食品安全治理體系，理順行政監管和刑事司法在立法、操作、邏輯等維度的銜接，是當前治理體系完備的重要內涵。

破解我國食品安全治理行刑銜接疑難，應以完備行政證據理論為入口和方法

第一，作為食品案件移送標準的“有證據證明”。應當區分行政監管部門移送標準與公安機關立案標準，食品安全案件移送標準“有證據證明涉嫌犯罪事實發生”應當符合行政程序的基本標準。我國沒有統一的行政證據規則，相關規定散見于《行政處罰法》《治安管理處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規定》等，實踐中參照行政訴訟證據規則。基于行政執法的專業性特征、技術和程序限制，不應苛責行政機關在執法中按照刑事偵查的證據規則進行，移送標準應當低于公安機關立案標準，對證據合法性的審查應當以行政證據的邏輯、方法和標準展開。此外，行政機關應注重案件經營，了解公安機關涉罪食品案件的立案標準和證據規格，以減少整個辦案程序成本。

第二，公安機關證據材料審查的類型化。基于取得方式及客觀性風險的差別性，在實際審查中，應當對各類證據材料的審查重點進行類型化。針對檢驗報告、鑒定意見、現場檢查筆錄三類證據材料，《刑事訴訟法》及其解釋、《銜接工作辦法》中表述上的變化，體現了我國現階段行政司法程序行刑銜接證據原則、規則和技術上的折衷。盡管《銜接工作辦法》作了可以作為證據使用之規定，但在審判中心主義的背景下，公安機關結束初審、啟動偵查程序之后，針對上述三類證據材料的具體操作應極為審慎，進一步作實質審查。

第三，明確涉罪食品案件共同調查語境下的證據材料審查原則。行政調查權與刑事偵查權邊界模糊，權力越位、借用導致證據材料定性和標準不清，“行政機關與偵查機關‘共同調查獲得的證據的審查重點是‘共同調查中主導機關、調查手段、調查目的等方面，以決定適用的法律規則，并在此基礎上判斷所獲證據能否作為刑事證據使用”。

破解我國食品安全治理行刑銜接疑難，應以規范立法技術為基礎和支撐

第一，刑事法、行政法規范內容的協調性。厘清《刑法》《治安管理處罰法》《食品安全法》等法律規范的適用情形和邏輯。從總體的原則上，對是否構成犯罪存在異議，但依法構成食品安全法規定的違法情形的，要充分運用行政拘留處罰；對屬于刑法、司法解釋規定的涉嫌犯罪的情形，但情節顯著輕微的，可以按照《食品安全法》的規定依法作出行政拘留處罰。同時，參考國外經驗，對規范空白進行填補。

第二，食品安全類規范性文件的體系性。明確國家標準、行業標準、企業標準、地方標準間的適用關系，理順標準的體系和框架，強制性標準與推薦性標準相結合，國家制定強制性食品安全國家標準，行業和企業制定推薦性標準，除必要外，取消地方性強制標準，防止市場分割。各部門標準內容整合及重復、矛盾、空白的清理和補充，可以參照國際條例、國際條約、國際標準。

第三，由規程、標準、指南、手冊、案例等構成的規范體系。依托規范性文件效力，完善食品安全執法規程與標準。一是公安機關反向移送的規程化；二是對提前介入、聯合執法、聯合督辦的規程化，細化共同調查行為的主體、條件、措施、程序、責任、救濟等；三是規范嚴重違法適用行政拘留案件的執法主體、程序、條件，進一步明確食品安全犯罪刑事辦案單位和公安派出所在辦理食品安全行政拘留案件中的職責分工、移送受理、材料及其審查的具體規程，就目前各地經驗總結，公安機關對行政主管部門移送的適用行政拘留食品違法案件，應當遵循同級受理原則。移送適用行政拘留食品違法案件的材料和程序，可以參照涉嫌犯罪案件移送的具體要求進一步規程化。此外，以“方法+標準+規格指南+裁量基準”模式，豐富公安機關食品案件立案標準和證據規格，為行政機關提供參照。建立辦案指引制度，充分利用典型案例的指導作用，對實踐中嚴重違法與刑事追訴模糊不清的情形予以具體化。

食品安全治理應當尊重社會客觀實際

以健全風險交流制度為保障。我國食品行業基數龐大、行業水平低，又是許多小市場主體的謀生手段，食品安全治理應當尊重社會客觀實際。食品安全風險交流制度有利于行政執法與刑事司法政策在裁量維度的融合和一致性，其要旨在于各部門之間、行政與刑事程序之間治理思路的磨合，從根本上解決行刑銜接的邏輯和方法問題，實現社會綜合治理的整體協調性。《食品安全法》沒有規定交流制度的明確含義，地方試點產生寬窄不一的效果。風險交流主體不僅僅是食藥監部門和公安機關，涉及網上信息監控、工商行政管理、寄遞物品檢查、銀行帳戶查詢等多個管理部門，也包括掌握大量數據的社會第三方主體。從制度建設的層面，通過強制性規范對食品安全風險交流的主體、程序、內容、參與方式等進行規制，同時配合以指導性軟法來回應其個案化、政策因應性等特征。

在此基礎上，進一步改革食品檢驗鑒定制度，逐步建立完善食品犯罪檢測鑒定綠色通道；提高部門間數據平臺信息開放程度，特別是規范基礎信息的開放標準和系統數據規格；同時，充分發揮檢察機關在行刑銜接中的作用，在明確合法性授權和責任分配的前提下探索一案雙查。我國食品安全治理行刑銜接問題的根源在于部門本位、地方保護與利益驅動，從治理理念、制度、技術上實現部門利益平衡，是基于現階段治理基礎和條件，既能有效回應行刑銜接的技術要求，又能有效應對公共食品安全風險的可行之策。

（作者為中國刑事警察學院講師，中國人民大學法治與社會治理研究中心研究員）

【注：本文系國家社科基金項目“行政相對人違法行為研究”（項目編號：14BFX147）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①涂永前：《食品安全的國際規制與法律保障》，《中國法學》，2013年第4期。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲endprint