京津冀協同發展背景下的河北省基礎設施產業供給側結構性改革

李振軍

摘要：供給側結構性改革中的“補短板”的重要內容之一就是有效的基礎設施投資，有效的投資意味著基礎設施產業本身也要進行供給側結構性改革。由于大部分基礎設施產業的網絡性或外溢性特征，河北省改革需要在京津冀協同發展的背景下進行。改革包括兩部分，一是供給內容調整。把基礎設施投資與京津冀協同發展下的河北產業結構升級調整緊密結合；重點完善現有的基礎設施網絡；加大河北省農村等相對落后地區的基礎設施投資等。二是供給方式調整。供給過程中京津冀三地的積極協商；積極引導社會資本參與河北省基礎設施供給等。

關鍵詞：基礎設施；供給側結構性改革；京津冀協同發展；河北

像國內其他省份一樣，近年來河北省也在大力推進供給側結構性改革。從長遠來看，這一改革必將優化河北省的供給結構，從而為長期穩定的經濟增長提供堅實的基礎。但在短期之內，因為鋼鐵等一些去產能的重點產業正是河北省的支柱產業或主要產業，所以供給側結構性改革必將在一定程度上影響河北省的經濟增長速度。那么，在供給側結構性改革的背景下河北省如何保持一個必要的短期經濟增長速度， 或者說，如何把長期經濟增長和短期經濟增長有效結合起來，主要體現在以下方面。

一、供給側結構性改革下的基礎設施投資

供給側結構性改革的“三去、一降、一補”基本上都有利于長期經濟增長，但其中有利于短期經濟增長的主要是降成本和補短板，而這二者中見效更快的則是補短板。補短板的內容比較多，其中的一項重要內容就是有效的基礎設施投資。例如，楊偉民（2016）在談到供給側結構性改革的“補短板”問題就主張要“加強基礎設施”。胡鞍鋼等（2016）也認為，推進供給側結構性改革的核心目標是提高有效供給能力和增加有效投資，而這其中就包括“做好重大基礎設施的高效投資”。作為國民經濟發展的基礎性產業和資本密集型產業，基礎設施產業的投資不僅有利于供給能力的提高，也有利于短期投資需求的拉動。

但是，在供給側結構性改革的背景下，基礎設施產業已經不能再沿襲以往的投資模式了，這類產業也需要在自身供給側結構性改革的前提下進行有效投資。同時，由于基礎設施產業一般具有明顯的網絡性或外溢性特征，所以河北省的基礎設施發展與改革需要在京津冀協同發展的背景下進行。

二、京津冀協同發展與河北基礎設施建設

推進京津冀區域經濟一體化，在國家“十二五”規劃中已被提升到了國家戰略層面的高度。國家主席習近平近年來也多次論述了京津冀協同發展的重要性。例如，2014年2月，習近平同志在聽取相關工作匯報時，就強調過京津冀協同發展是一個重大的國家戰略，并提出了七點相關要求。

作為重要的基礎產業和先行產業，基礎設施產業的協同發展是京津冀協同發展的重要內容和前提。例如，京津冀協同發展規劃中的交通一體化先行就是這方面的典型代表。一項有關珠三角地區的相關研究也顯示，交通基礎設施投資在推動本地區經濟增長的同時還能促進鄰近地區的經濟發展從而有利于區域經濟一體化。而如果一區域內各組成部分間基礎設施條件差距過大，則有可能影響區域經濟一體化的速度。例如，有研究曾指出，雖然交通基礎設施的總量提升能夠顯著地促進區域經濟的增長，但受其自身顯著的空間網絡特性影響，倘若區域內不同地區間交通基礎設施條件的差異過大，則很有可能限制區域內地區間資源的合理配置，從而影響整個區域經濟的增長速度。目前河北省基礎設施水平與京、津相比仍有明顯差距，這將不利于京津冀的協同發展。為了更快地推進京津冀協同發展的進程，有必要提高河北省基礎設施的供給水平，使其與京、津基礎設施的差距保持在一個合理的范圍內，并使京津冀三地的基礎設施網有效銜接和布局。

三、京津冀協同發展背景下河北省基礎設施產業供給側結構性改革路徑

供給側結構性改革的核心并不是量的擴張，而是質的提高，就河北省基礎設施而言，并不是供給總量的簡單擴張。而且按照供給側結構性改革“去過剩產能”的原則，一部分傳統的基礎設施項目和一些區域的基礎設施的發展還需要根據經濟發展的需要加以控制。同時，基礎設施的供給方式也要改變傳統的以政府部門為主的供給模式，逐漸加大社會資本參與基礎設施供給的能力。總的來說，河北省基礎設施的新增供給要按照京津冀協同發展和河北自身經濟發展的共同需要提供有效供給，避免無效或低效供給。

（一）河北省基礎設施產業供給內容調整

1. 把基礎設施投資與京津冀協同發展下的河北產業結構升級調整緊密結合

目前有一個比較普遍的共識就是產業結構升級調整是當前河北省經濟發展無法回避的一個問題。而產業結構升級調整也正是供給側結構性改革的重要內容之一。因為基礎設施本身具有一定的先行性和基礎性，所以一些基礎設施投資雖然從短期來看可能顯得過剩，但如果能促進長期的產業結構升級調整，那么便不算過剩。當然，并不是所有的基礎設施投資都能促進產業結構升級調整，而且能夠促進產業結構升級調整的基礎設施投資也要控制在一定的范圍之內。

身處京津冀協同發展的背景下，河北省的產業結構升級調整一方面要基于自身的比較優勢，另一方面也要盡量與京、津的產業結構相協調，也就是盡量增強與京、津產業結構的互補性而減少與京、津產業的競爭性。在上述前提下規劃好河北省產業結構的升級調整方向以后就要進一步估定相應的基礎設施項目發展的要求并進行相應的基礎設施投資調整。

研究發現，區域產業結構的優化調整往往與區域內的基礎設施水平有重要關系。區域產業結構優化調整往往是通過區域內產業的集聚和區域產業專業化程度的提高來實現的，而區域內和區域間基礎設施的水平通常與經濟要素和產業的集聚以及區域產業專業化程度密切相關。例如，吳福象，沈浩平（2013）使用1992～2011年間長三角城市群16個有代表性的核心城市的相關數據的實證研究就顯示，城市群對基礎設施的較大比例投資有利于產業集聚和地區產業結構的轉型升級。而目前京津冀內部產業結構升級調整基礎之上的產業集聚效果與基礎設施發展間的關系并不夠理想。例如一項研究發現，目前交通基礎設施在促進京津冀高技術產業的空間集聚方面的作用就并不明顯。所以，河北省目前也需要根據自身和京津冀整體相關產業的集聚和要素流動的要求來調整相應的基礎設施發展。endprint

河北省產業結構升級調整的一個重要途徑是有效承接京、津，特別是北京的產業轉移。一般來說，合理的產業分工結構是區域間產業轉移的基礎。近年的一項利用制造業平均集中率指數和SP指數并結合各行業市場占有額最大省市變化的研究顯示，京、津、冀三省市的地區相對專業化指數逐年上升。這說明區域經濟一體化促使京、津、冀之間實現了產業分工。但總體來看，目前河北省對京、津對外轉移產業的承接效果還遠不夠理想。區域內產業轉移的承接環境可以看作是一種公共服務，大致可分為硬環境和軟環境兩類，硬環境主要就包括基礎設施、相關產業鏈和產業配套能力等。而相對于承接京、津相關產業轉移的需要而言，目前河北省的一些基礎設施項目的質量仍有待提高。有研究者就指出，比較而言，河北的基礎設施較差，產業集群不足，產業配套能力也較弱，這使得河北省所擁有的勞動力成本優勢在一定程度上被削弱，也使得企業的交易成本大幅上升，從而對京津產業的吸引力也隨之下降。所以，為了更好地承接京、津產業轉移，河北省需要提高相關的基礎設施項目的供給質量。

2. 河北省應根據京津冀協同發展的要求重點完善現有的基礎設施網絡

很多基礎設施產業都具有空間網絡性特征，在建設的初期其網絡通常不會太完善，這使得這類基礎設施的價值在很大程度上不能充分發揮，也使得其對經濟增長的拉動作用顯得不足。但隨著網絡的逐漸完善，其價值會有明顯的提升，因此在現階段網絡型基礎設施的投資應該更注重對已有網絡的完善，這樣投資效率更高，也更符合供給側結構性改革的要求。有研究指出，應把地區間的空間相關性納入到基礎設施以及經濟增長的分析中來，進一步完善鏈接中西部地區與東部沿海地區之間的交通基礎設施建設。另一項相關研究也指出，雖然公路和水運交通固定資本的初始投資效應可能為負，但是隨著其建成投入使用之后網絡的完善和通達度的提高，其將給經濟發展帶來正的影響。因此，在京津冀內部完善基礎設施網絡，提高互聯互通能力是很有必要的，這方面的投資量不一定大，但功效可能會更明顯。就河北省而言，根據京津冀協同發展和河北自身經濟發展的實際需要，對河北境內現有的部分基礎設施網絡進行完善也是比較符合供給側結構性改革的基本原則的。

3. 加大河北省農村等相對落后地區的基礎設施投資

供給側結構性改革的重點不在于總量提升，而在于結構調整。就區域結構而言，目前河北省的基礎設施投資應根據實際經濟發展的需要向經濟發展相對落后的地區，特別是農村地區傾斜。

目前京津冀協同發展的一個重要問題是區域內不同部分間的經濟發展水平相差過大，主要是河北省的經濟發展水平與京、津相比滯后過多。而在相對落后的河北省內，農村地區的經濟發展水平則更加落后。因此京津冀協同發展要求加快河北省，特別是河北省農村地區的經濟發展水平。而在很多農村地區，經濟發展水平雖然低，但基礎設施的水平往往相對更低，在這種情況下，基礎設施水平的提高往往可以有效促進當地的經濟發展。一份研究顯示，農業基礎設施水平對農村地區的經濟增長有著明顯的正向促進作用，是農村經濟增長的重要推動因素。另一份研究也顯示，水路和公路基礎設施的晉及程度對我國各省區的農業生產技術效率的提升都有顯著的推動作用。

目前河北省農村地區的經濟發展水平還是相對不高的。例如，與農村地區發展密切相關的城鎮化問題。有研究者指出，河北省城鎮人口的比重目前不足50%，要低于54.77%的全國平均水平。同時，河北省農村地區的基礎設施水平也相對比較落后，這也在一定程度上制約著河北省農村地區的經濟發展。所以在河北省農村等相對落后地區，還需要根據當地經濟發展的需要加大一些基礎設施產業的投資量。其實，農村地區基礎設施建設的問題也一直受到各級政府部門的關注。例如，2016年3月，國務院副總理張高麗在一次講話中就曾強調說，要確保到2017年年底完成小城鎮（中心村）的電網改造升級工作，要落實各項優先支持政策，加快對貧困地區農村電網的改造升級，發揮好對脫貧攻堅的助力作用。

當然，即使是在農村等相對比較落后的地區，基礎設施投資的量也不是越多越好。供給側結構性改革強調要提供有效供給，也就是與經濟發展需求相匹配的供給量，過量的供給也是與供給側結構性改革背道相馳的。例如有研究就發現，不同地區的農業基礎設施對農村經濟發展的作用有所不同，綜合基礎比較好（非貧困縣）的地區的農業基礎設施對經濟發展的促進作用要大于綜合基礎比較差（貧困縣）的地區。所以在河北農村等落后地區發展基礎設施時要根據當地經濟發展和產業結構的需要掌握好適宜的度。

（二）河北省基礎設施產業供給方式調整

供給側結構性改革意味著供給面的全面調整，所以河北省基礎設施的供給不僅在供給內容上要調整，而且在供給方式上也要調整。

1. 基礎設施的溢出性和網絡性要求供給過程中京津冀三地的積極協商

與大多數產業不同，很多基礎設施產業都具有明顯的區域溢出性和網絡性特征，這使得其供給效率與區域內不同部分間的協商合作密切相關。例如一項根據北京、天津、河北三地相關數據的研究顯示，交通基礎設施就對區域經濟發展具有明顯的溢出效應。這種溢出效應要求地方政府在制定交通基礎設施投資策略時不能僅僅針對本地區，還必須從整個區域經濟統籌發展的角度去考慮，而區域內各地區間的溢出效應可以通過地區間的財政補貼等形式來加以協調。

一般來說，在平等主體間的博弈中往往存在著個體理性與社會理性的矛盾。京、津、冀地方政府是三個相對獨立的平等行政區，其協同發展中也會出現地方政府的個體理性與京津冀區域整體理性的矛盾問題。不過，京津冀協同發展戰略的提出為這種三地政府間的有效協商帶來了難得的機遇，降低了協商的交易成本。需要指出的是，在京津冀協同發展的背景下，部分這種矛盾問題的解決需要中央政府凌駕于三者之上的更高一級政府部門的積極介入。當然，在很多問題的解決過程中，地方政府間也需要在沒有中央政府介入的情況下，通過加強對話協商等來促進彼此間的合作效率。endprint

2. 積極引導社會資本參與河北省基礎設施供給

像國內其他省份一樣，以前河北省的基礎設施投資也主要是政府行為，而且在今后一段時期內政府可能還會是河北省基礎設施投資的主要力量。但眾所周知，減稅是供給側結構性改革的一個重要內容，在減稅導致政府收入增速減緩的同時，政府支出的很多方面又存在著一定程度的剛性特征，這種狀況被一些人稱為財政新常態。財政新常態下的財政壓力使得政府在基礎設施方面投資量的大規模擴張有一定的難度，而且政府投資的效率又一直備受質疑，所以積極引導社會資本更多地進入河北省基礎設施投資領域是一個必然的選擇。有研究者在系統分析了陜西省1978～2010年間基礎設施投資對經濟增長的影響后認為，應進一步推動市場化改革才能保持經濟的持續增長。因為基礎設施投資對經濟增長的拉動作用幾乎與企業資本對經濟增長的拉動作用相當，所以基礎設施投資應鼓勵民營企業積極參與，這樣在提高企業回報率的同時還有利于進一步促進經濟增長。

實際上一些基礎設施領域被認為是相對比較容易引入社會資本投資的，而且近年來各級政府部門也在以多種形式推動社會資本進入基礎設施領域投資。例如2016年3月，國務院副總理張高麗在一次講話中也曾強調說，在農村電網改造過程中要堅持企業為主、政府支持的原則，探索引入社會資本參與農村電網的建設改造工作。這方面的工作也已經取得了一些成效，研究指出，從2015年PPP項目的投資結構來看，較易引入市場機制的行業的投資比例已經得到了不同程度的提升，其中鐵路、公路、機場和水利等重大基礎設施建設以及城市電網改造的投資比例增幅最大。所以，河北省通過相關政策調整積極支持社會資本更多進入基礎設施領域是很有必要的，也是有一定可行性的。

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*本文為河北省社會科學基金項目《河北省基礎設施產業供給側結構性改革研究》（項目號：HB16YJ090）最終研究成果。

（作者單位：燕山大學經濟管理學院）endprint