美國科技創新能力評價的做法與借鑒

黃建榕　柳一超

摘 要 為創新型國家，美國的科技創新政策體系以《美國競爭法》為框架，制定了一系列科學技術創新的戰略規劃，而科技創新能力評價則是對創新驅動發展進程的有效反饋形式。重視定量分析是美國科技創新能力評價的鮮明特征，評價機構的非營利性質則盡可能地保證了評價報告的客觀性。通過分析美國現行的四類科技創新能力評價指標，在創新型國家建設中要建立創新驅動導向的科技創新能力評價體系，對評價指標標準從嚴把關，同時也要重視評價結果的國際比較與國內區域間比較。要關注STEM教育，豐富評價指標的多樣性，形成本土化的數據信息庫與和國際接軌的評價指標體系，為改善創新環境、提升創新競爭力提供支持。

關鍵詞 技創新能力；評價方法；美國；創新驅動發展；科技評價

[中圖分類號] G32 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）10-0088-06

邁克爾·波特認為，當國家創新能力已成為驅動經濟發展的主要動力時，這個國家就可以被稱為創新型國家[1]。2016年，《全球競爭力報告2016-2017》和《全球創新指數2016》分別將美國的綜合創新指數排在了全球第三和第四的位置，并認為美國的創新水平持續保持著上升態勢。創新是美國發展的核心要素，科技則是推進國家創新的關鍵驅動力。盡管美國仍是世界上最大的經濟體，但在新一輪的全球經濟較量中，美國也面臨著來自日益緊密的全球創新研發與經濟競爭的挑戰。最大的挑戰在于如何鼓勵創新，科技創新始終是美國的一項重要國策，而科技政策的判斷與制定需以事實為根基，為進一步體現創新驅動發展的優越性，美國成為較早開始科技創新能力評價的國家之一。

自20世紀90年代起，美國國家科學基金會率先發布《科學與工程指標》，反映美國在科學、技術、工程上的教育與學術研究，以及產業、經濟領域的發展水平。作為國家經濟實體產生并使之商業化的創新技術流，國家創新能力要求新技術的經濟應用性和價值創造性[2]。因此，科技創新能力評價的目的在于通過對過去的成就做出中肯的評價、反思與比較，以指引未來致勝的產業領域與發展方向。

一、 美國科技創新政策體系建設

美國超級大國的地位與其向來重視科技、知識與人才在經濟發展中的關鍵作用是分不開的，政府力促科技發展的理念與作為可以說是美國的一項傳統。從1945年發布《科學：無止境的前沿》開始，《技術創新法》《大學和小企業專利程序法》《中小企業技術創新促進法》等一系列政策法案相繼涌現。各項科技政策力促科研成果向實際生產力轉化，成為美國經濟在二戰后保持強勁發展勢頭的動力來源。

1. 美國科技創新戰略設計演變

隨著世界格局的演變與全球化趨勢的不斷增強，美國秉持一貫的務實作風，在國家戰略部署上更緊密地把科技創新和產業發展聯系在一起。2004年，美國競爭力委員會提出了“創新美國”的發展戰略[3]。2005年，《國家創新法》提案指出要為科技創新營造理想的制度環境，讓創新成為美國經濟發展的優先事項[4]。在這些報告與提案的基礎上，2006年，前總統布什在“美國競爭力計劃”中提出了著名的“美國引領世界創新”的口號，旨在通過提高教育水平、增大R&D投資來維持并加強美國的國際領先優勢。計劃指出，持續的創新競爭力來源于國家產生和利用最新科技進展，并將其轉化為現實生產力的能力[5]。由此，科技創新能力的概念界定不斷明晰，即指創新主體吸收、保留科學知識，并將這些知識用于研究和開發的能力[6]。

奧巴馬政府于2009年、2011年和2015年分別發布了三份不同主題的《美國創新戰略》報告，形成了對國家創新戰略的連續性、動態化調整。2015年的《美國創新戰略》指出，要通過創造高質量就業崗位和持續經濟增長、推動國家優先領域突破、建設創新型政府這三大戰略來激活創新基礎、私營部門和創新者這三大創新要素[7]。創新戰略體現了政府在建立創新生態系統中的重要性，尤其強調了政府應在提供政策導向、規劃前沿領域等科技服務職能上有所作為。

2. 《美國競爭法》框架下的科技創新能力評價體系

《美國競爭法》于2007年頒布，并在2010年獲得再授權，在對美國科學技術政策辦公室、標準技術研究所、國家科學基金會等組織機構的說明外，增加了包括創新與創業辦公室、區域創新計劃、美國創新競爭力報告、創新咨詢委員會等內容（見圖1）。

《美國競爭法》的主旨還是以多種方式提升國家創新能力，科技決策體系呈現自下而上的特征[8]。其中涉及科技創新能力評價的內容主要有以下兩點：一是美國商務部下屬的經濟與統計管理局于2012年發布的美國創新競爭力報告，對美國經濟創新績效、創新環境、區域創新能力、貿易政策、知識產權政策等內容進行了評價。這份報告的評價重點在于聯邦及州政府創新政策的實施績效，并據此提出了由上而下的具體建議，屬于政府咨文的形式。二是由國家科學基金會每兩年發布一次的科學與工程指標（Science and Engineering Indicators，SEI），作為分析美國及世界主要經濟體創新能力的定量指標體系。

二、美國科技創新能力評價實施概況

隨著科技創新活動的復雜性逐漸提升，單一指標只能看出一國科技實力的局部情形，若要對整體的科技競爭力有更全面的了解，則必須廣泛地探討各項指標[9]。由于創新活動涉及的主體范圍之廣、形式之多、表現方式之不同，隨著指標體系構建程度的加深，指標涵蓋內容的也愈加豐富。

1. 美國國家科學基金會的科學與工程指標評價

美國國家科學基金會（NSF）成立于1950年，是美國科學界最高水平的四大學術機構之一，負有資助R&D活動、制定研究領域的戰略規劃等責任，其對科研項目的資助與評估體系類似于中國的國家自然科學基金。作為獨立的咨詢機構，NSF在每個偶數年的1月15日之前，向美國總統和國會提交該年度有關美國科學、技術與工程發展狀況的指標報告，并與其它國家和地區進行綜合比較，至2016年已經發布了12次。NSF以中立立場，通過定量指標的形式呈現數據事實，充當美國國會在科學和工程相關領域的顧問。endprint

自2010年起，科學與工程指標由NSF的國家科學委員會指導國家科學與工程統計中心主持撰寫，該中心是美國科學基金會依據《美國競爭法再授權法案》第505款規定，在原科學資源統計部門的基礎上建立，專門負責收集、解釋、分析和發布有關科學與工程的競爭力數據和與STEM教育有關的統計數據[10]?；谥辛B度，科學與工程指標幾乎只是用簡單的統計說明，報告以呈現事實數據與圖表為主，而這些數據的進一步分析利用，則交由相關研究者自行把握。其指標領域主要體現在中小學科學教育、大學科學教育、科技人力資源、研究與發展、學術研究與發展、工業，技術和全球市場以及公眾態度等7個方面。

科學與工程指標中的數據是建立在12個美國國家科學基金會專門調查項目，以及國際范圍內公開統計數據的基礎上統計得出的。問卷調查由專門調查項目在嚴格定義調查對象的標準后，采用分層抽樣的方式開展，使樣本代表性最大化。經由多年定期發布，科學與工程指標中包含的豐富的定量化信息為美國提供了反映國家科學與工程發展水平的可信的量化指標數據和國際比較，不僅成為美國政府、產業界、學術界等組織定位發展的重要依據，也成為許多國際競爭力評價報告所引用的數據來源，為國際科技創新能力評價提供了可靠的參考。

2. 美國信息技術與創新基金會的創新能力評價

美國信息技術與創新基金會（ITIF）是一個非營利無黨派的智庫團體，致力于研究創新政策如何在全美乃至世界范圍內發揮創造新經濟機會、促進經濟增長和提高生活質量的關鍵性作用。其使命在于幫助決策者更好地了解創新經濟的性質和類型，以促進公共創新政策的推行。

目前，ITIF已發布三種有關創新能力評價的指標，包括大西洋世紀、國家新經濟指標和全球創新政策指數報告。

（1）大西洋世紀創新競爭力評價。ITIF 聯合歐美商業理事會（現并為大西洋商業理事會），至今已發布了2009、2011年兩版《大西洋世紀：基準化分析歐盟與美國的創新競爭力》（The Atlantic Century： Benchmarking EU & U.S. Innovation and Competitiveness），其指標體系由6個一級指標，16個二級指標構成，兩版創新競爭力評價所采用的指標并無差別，但有幾項指標的權重則略有調整（見表1）。

ITIF大西洋世紀創新競爭力評價的數據來源于OECD，采取定量分析的方法，使用原始分數逐一計算各個國家的各項指標，并根據各項指標的重要性設計其權重比例。另外，為了測量各國之間等級的差距，而不僅僅只是對其進行單一排名，每項指標的最終得分基于所有國家平均分的標準差得出，從而更加客觀地進行國際比較，減少偏差。從指標權重的設計上來看，ITIF大西洋世紀創新競爭力評價強調“經濟績效”“創新能力”和“信息技術基礎設施”對國家競爭力的貢獻，將這三項指標分別賦予25%、22%和20%的權重，幾乎占到整個指標體系的七成比重。此外，該評價涉及的創新競爭力要素還包括創業情況（12%）、經濟政策（11%）和人力資本（10%）[11]。

從指標權重變化來看，與2009年相比，2011年ITIF大西洋世紀創新競爭力評價提升了“創新能力”的指標權重，而相對弱化了“經濟政策”[12]，表明包括“企業研發投入”“政府研發投入”以及“學術出版物的數量和質量”三項二級指標在內的創新能力在衡量一國創新競爭力中重要性的增強。

（2） 國家新經濟指標評價體系。國家新經濟指標（The State New Economy Index）也是由ITIF發布的衡量美國國家創新能力的評價報告，至今已發布七個年度的版本。相對而言，這份報告更側重于對美國各州創新經濟表現的測度與基準化分析，從而描繪區域與國家經濟結構的狀態。

國家新經濟指標更加關注國家經濟結構現實與理想狀態之間的匹配程度。例如，全球性是新經濟的一大顯著特質，因此，國家新經濟指標就使用了多個指標來衡量經濟一體化程度，并且，這些指標及其權重比例也是隨著科技經濟的發展而變化的，每個版本的國家新經濟指標都會根據現實情況對原有指標體系進行適時調整。最新版的國家新經濟指標2014將25項子指標歸列入知識密集型工作、全球化、經濟活力、信息技術經濟以及創新能力等五大一級指標中，以此對美國各州的經濟創新能力進行評價。

為避免等級排序的單一性，國家新經濟指標進一步衡量了各州之間的實際差距，通過指標標原始分數的標準化，并根據各個指標的相對重要性來確定、調節其相應權重，保證評價結果的公正性。就一級指標權重而言，“知識密集型工作”與“創新能力”都占到了5分的權重[13]。與先前版本相比，也可以發現這兩項指標權重的明顯增加。在第一次發布的國家新經濟指標中，“創新能力”的權重為4.0，且沒有把產業與非產業的R&D投入作區分，而目前已調整為5.0的權重，并細分了相應的二級指標； “知識密集型工作”的權重也從2.5提升至5.0。將各個版本的國家新經濟指標體系加以比較，可以發現其指標體系設計具有逐步細分二級指標、與時俱進的趨勢。如在“信息技術經濟”中逐步刪去了“網絡教學”“網絡培訓”“上網人數”等指標，增加了“網絡農業”“健康信息技術”等具有時代特色的指標。新經濟指標的每一次調整都是在對當下經濟現狀的考量下完成的，更凸顯了知識與人才的流動性與時代性。

（3）全球創新政策指數報告。《全球創新政策指數報告》（Global Innovation Policy Index，GIPI）基于全球創新生態系統來構建創新政策評價體系，并采用結構化方法對全球55個國家和地區的創新政策情況進行了分類評價，以促進創新政策的有效制定。

《全球創新政策指數報告》共評估了7大核心創新政策領域的84個子指標，評價的主要方法是通過一系列計算得出各個子指標得分情況，再根據各個評價對象加權后的核心創新政策領域得分情況劃分等級，把包括經合組織成員國、歐盟成員國、亞太經濟合作組織中的部分國家和地區，以及幾個較大的發展中國家在內的共計55個國家和地區的創新政策指數分為高級、中高級、中低級和低級四個等級，反映其創新政策能力的強度[14]。從指標權重來看，貿易與外國直接投資、科學與研發、數字化與信息通信技術各占17.5%，國內市場競爭和知識產權各占15%，政府采購占10%；高技術移民占 7.5%[15]。其數據也同樣來源于OECD、世界經濟論壇、世界銀行等國際組織的權威統計結果。endprint

3.美國創新能力評價指標體系的對比

科學與工程指標，大西洋世紀創新競爭力報告，國家新經濟指標和全球創新政策指數報告的四類科技創新能力評價指標各有側重，由不同機構發布，也面向不同受眾，共同組成了美國科技創新能力評價體系。

從數據來源看，只有科學與工程指標是通過一手調查取得數據信息，其他三個評價報告則都是引用OECD、WEF等國際組織以及其他國家公布的數據，對其加以二次加工與整合。就這一方面而言，科學與工程指標則是美國本土最為權威的科技指標數據，并被《洛桑報告》等國際科技評價活動多次引用。

就一級指標分類而言，只有科學與工程指標把中小學和大學的STEM教育單列出來，其他三個指標體系則多以人力資本、研究發展囊括了教育對科技創新的影響。這是由于其他三個指標體系更側重于從經濟發展與競爭力的角度對國家創新能力進行評價，把教育放到二級指標中加以評量，而科學與工程指標更多的是以一種工具性參考的方式呈現其數據統計結果，其發布單位——美國國家科學基金會與教育界的聯系也更加緊密，因而產生了這點不同。但無論如何，教育、人力資本、貿易、通信技術等因素在衡量創新能力中的重要性都在這些指標體系中有所體現。

三、對中國科技創新能力評價的啟示

美國的科技評價大多以報告或政府咨文的形式呈現，政府在評價中并不扮演主要角色，而由民間非營利組織擔當重任，各個有關科技創新能力的指標評價體系都體現出指標數據龐大、評價機構多為非營利組織、價值中立的特征。真實有效的科技創新能力評價無疑是創新驅動發展的助推器。

1. 建立創新驅動導向的科技創新能力評價體系

科技創新能力評價，是為了在現有基礎上形成對國家創新系統發展情況的總體把握。美國的科技創新能力評價并不是政府績效考核的一項分支，而是貫徹在國家創新戰略總布局中的顯要部分，其評價體系與相應指標也是隨著國家創新戰略和科技創新政策的不斷革新而適時調整。各項評價指標中對健康信息技術、清潔能源技術等新興產業的關注，實際上就是對創新戰略規劃的反饋與預測。

中國正處于創新驅動發展的關鍵時期，與老牌創新型國家相比，國家創新系統尚處于起步時期，評價體系也呈現出較為零散的狀態。2011年起，中國科學技術發展戰略研究院連續發布了年度《國家創新指數》系列報告，并產生了國際比較結果，但其二級指標中并沒有特別強調高新技術產業的創新績效，指標的時代特征不強。另一方面，目前國家創新系統一般包括技術創新和經濟促進兩個階段[16]，因此傳統的企業創新能力評價模式一般分為投入產出評價、技術經濟評價、產出過程評價三個方面[17]，但針對知識技術密集型的高新技術產業，對其創新能力的評價還需有不同于一般產業的指標進行支撐，需要基于企業特性開發一套獨立的評價指標體系。評價體系的指標設計需要體現創新驅動的特征，盡可能擴大指標的覆蓋面，由表及里地評估創新環境，監測創新成效，以客觀的評價結果為進一步提升創新效率指明方向。

2. 保持評價的相對獨立性，對評價指標標準從嚴把關

美國科技創新能力評價的各類報告都特別強調了其中立立場，這一方面源于“數據勝于雄辯”的理性觀念，另一方面則是評價力求客觀真實，通過詳密的指標數據和簡要的說明，為有不同需求的利益相關者提供一手信息，再由他們進行數據的深加工與分析處理，形成產業界學術界報告。因此，這些非營利組織發布的科技創新能力指標報告，意在促進公眾對當下創新環境的認識與理解，而進一步的政策制定工作，則交由相關部門與利益團體審慎決策。這樣的做法將評價盡可能地以客觀方式呈現，同時也在一定程度上減少了評價成本，縮短了指標報告發布的流程與時間。相比而言，在中國科技評價實踐中，由于第三方評價主體的獨立性不夠[18]，第三方評價的作用未能凸顯。

美國科技創新能力評價的指標數據由專門機構主持采集整理，使得指標體系保持了相對的穩定性與延續性，并根據現實情況的變化做出適時調整，經過長期連續的數據積累后，就很有利于長期的數據分析比較。但這種信奉數據與量化結果的評價理念，使得定性評價在各類科技創新能力評價中存在感較弱，盡管在指標選取與數據調查過程中也有專家研討的部分，最后的報告成果仍是用數據說話，彰顯了國際排名的競爭性。中國現有的《中國科學技術指標》等科技創新能力評價報告也相當重視數據指標的說服力，但要使其評價結果成為政策制定的依據，實現為創新政策服務的功能，就需要政府部門與產業界、學術界一同重視評價結果的發表，而這種肯定又來源于數據指標的真實性與可靠性。因此，首先要保證科技創新能力評價指標體系的科學性與客觀性，借鑒國際經驗，制定統計標準，統一統計口徑，選取可靠的數據來源，以圖表形式對數據進行可視化表達，以便開展國際比較；進而提高本土科技創新能力評價的水準與權威性，為學術研究、政策制定提供數據信息來源。

3. 重視評價結果的國際比較與國內區域間比較

在美國的各類創新競爭力報告中可以發現，幾乎每一章節都有國際比較的部分，覆蓋了全球各大主要經濟體及一些新興的發展中國家的科技創新發展狀況，在國別比較的選取上，還重點關注了歐盟、日本、加拿大、中國、韓國等經濟體的指標評價，表明了其注重與發達經濟體比較的意圖。同時，多數報告還把美國各州間科技與經濟發展水平的差異做了橫向比較，說明各州科技方方面面的優劣勢所在。比較，體現的是一種競爭意識，一種恐落人后的危機感。正是這種時刻存在的緊迫感，促使美國產業界與學術界不斷求變求新。

從科技創新能力評價的目的來看，無外乎就是要通過指標評價明確發展現狀，盡管各評價發布組織都宣稱中立立場，但數據始終服務于美國保持創新性、提升競爭力的決策。換句話說，如果不把采集的數據加以分析，視其轉化為政策制定的依據，那么評價將會止于報告，止于對現狀的“一目了然”。要真正發揮科技創新能力評價的效用，有必要通過數據指標的國際比較和國內比較，了解本國及區域在該項指標上的相對位置，明確提升空間，從而規劃可行的政策措施。endprint

4.關注STEM教育，豐富評價指標的多樣性

目前，中國科技創新能力評價的指標體系中，有關教育的部分主要體現在高等教育領域的研發投入與產出、碩博士學位授予數量，而對大學乃至中小學的科學教育質量的關注較少。人力資本作為科技創新的人才保證，不只仰賴于高新技術移民，更多的可能性則發生于下一代的教育之中。STEM教育概念由美國提出，即科學、技術、工程與數學教育的統稱。美國高度重視STEM教育，認為STEM教育對國家未來的創新能力和競爭力有決定性的影響，這個理念尤其體現在科學與工程指標報告中，其前兩個章節就專門論述了美國中小學及大學的STEM教育及國際比較，以此反映國家的科技發展潛力。反觀中國的科技指標探討的是高等教育研發活動（包括投入產出、成果轉化、研發人員的情況等），忽視了大學在人才培養方面理應體現的作用。這就導致大學在指標衡量中等同于科研機構，甚至等同于企業部門，使大學在創新事業中的功能沒有完全體現出來。近年來，中國的STEM教育發展尤其是中小學的STEM成就已經取得了世界認可，但在指標選取上卻沒有體現，指標的關注點依然聚焦于出版物、專利等易于量化的成果，說明指標體系仍須進一步充實與豐富，逐步擴大與深化指標涉及的領域和內容、涵蓋的數量與范圍，形成多樣化的指標分析維度。

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Abstract： As an innovation-oriented country， America， with its innovation policy based on the America Competes Act， makes a series of innovation driven development strategies. The evaluation of scientific and technological innovation ability is an effective way to retroact innovation. Evaluation of scientific and technological innovation ability has an obvious feature of attaching great impotance to quantitative analysis in America. The non-profit feature of agencies engaged in evaluation activities ensures the result to be objective as much as possible. Based on the analysis of the four American indexes of scientific and technological innovation ability evaluation， it is necessary for China to establish an innovation driven oriented evaluation system， and to formulate evaluation criteria strictly. At the same time， attaching importance to international comparison and regional comparison within the country itself is required. What is also needed in China is that attaching importance to STEM education， enriching the diversity of evaluation indexes， and forming a localized database and an evaluation index system in line with international standards， so as to offer support for improving the innovative environment and enhancing the competitiveness of innovation.

Key words： scientific and technological innovation ability； evaluation methodology； America； innovation driven development； science and technology evaluation

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