我國航標管理存在的問題及對策

賈世娜+韓依潼

【摘 要】 為提升我國航標管理水平，提高我國航海保障能力，在闡述我國航標屬性的基礎上，分析我國航標管理的現狀，指出當前我國航標管理在管理體制、人才培訓機制、發展規劃制定以及巡檢模式上存在的問題。結合國外發達國家航標管理的先進經驗，提出提升我國航標管理水平的對策：著力健全航標管理組織結構和權責體系；盡快建立規范化的航標管理培訓體系；積極完善航標發展規劃模式；加快推進航標巡檢模式合理化。

【關鍵詞】 航標管理；航海保障；巡檢模式

航標是船舶在航行時保障其安全的重要助航設施，是確保海上運輸通道順暢的重要手段，也是航海安全保障系統的重要組成部分，在發展水上交通、開發海洋資源、開展漁業捕撈、建設國防和維護國家主權等方面均起著重要作用。近些年來，隨著新能源、新材料和新技術的發展和應用，我國航標的服務功能、自身質量和管理模式都得到了很大的提升，但是與發達國家相比仍有較大的差距。本文在分析我國航標管理現狀的基礎上，結合發達國家航標管理的先進經驗，找出我國航標管理中存在的問題，進而提出相應的對策建議。

1 航標管理屬性

航標管理的主體、對象、目標決定了航標管理的屬性。關于航標管理的主體，《中華人民共和國航標條例》第3條規定，我國航標管理機關是指交通行政主管部門和國務院交通行政主管部門設立的流域航道機構、海區港務監督機構。在具體實踐中，航標管理的行政主體是具有公共權力的海事局和縣級以上地方人民政府交通行政主管部門。航標管理以航標管理為主，以航標為管理對象。航標的導航、助航以及社會服務功能的非競爭性以及非排他性決定了其作為一種公共產品，只能由公共部門提供。航標管理的目的是為了保障海上安全，通過科學規劃、有效配布和及時維護保養，使航標處于良好的使用狀態。航標管理的目的不是為了獲取經濟利益，而是為了保障海上運輸通道安全，從而實現社會的整體效益。

綜上所述，我國航標管理的主體是具有行政強制力的政府機關，管理的對象是由公共部門提供的公共產品――航標，管理的目的是實現社會的整體效益。

2 我國航標管理的現狀

2.1 航標管理體制方面

目前我國航標管理采用統一管理、分級負責的管理模式。按照航標管理主體的不同，將航標分為軍用航標、漁業航標、海事航標和內河航標。在航海保障體系方面，目前我國綜合航海保障體系以航標、測繪和通信為三大主要板塊，其職能主要是為船舶航行提供技術支持和為航運經濟提供服務保障。在航海保障機構設置上，目前我國設立了南海航海保障中心、東海航海保障中心、北海航海保障中心等3個航海保障中心。北海航海保障中心由天津海事局管理，設置大連、營口、秦皇島、天津、煙臺、青島等6個航標處。東海航海保障中心下設連云港、上海、寧波、溫州、福州、廈門等6個航標處，連云港、南京、上海、杭州、寧波、福州、廈門等7個通信中心，以及上海海事測繪中心、上海海圖中心等15個機構。南海航海保障中心下設汕頭、廣州、湛江、北海、海口、西沙、南沙等7個航標處，汕頭、深圳、廣州、湛江、南寧、海口等6個通信中心，以及廣州海事測繪中心等14個分支機構。

2.2 航標設備設施方面

為促進我國航標等助航設施的發展，我國三大航海保障中心在自主研發航標設施的同時積極引進國外先進設施、設備。截至2014年底，我國沿海設置的各類航標座（含新納入的無線電航標），較2013年增加459座。中國海事局負責管理維護的公用航標座，較2013年增加116座，其中：船舶自動識別系統（AIS）岸臺402座，無線電指向標-差分全球定位系統（RBN-DGPS）臺站22座；船舶交通管理系統（VTS）中心41個，雷達站152個。截至2014年底，全國沿海共有各類航標船63艘，其中：大型航標船7艘，中型航標船15艘，小型航標船41艘。另外，部分航標處因工作需要配置航標艇20艘、航標專用登陸艇9艘。

2.3 航標人才隊伍方面

人才資源作為“第一資源”，對航標事業的發展有著重要作用。擁有優秀的航標人才資源和強大的高素質人才隊伍，能夠保障我國航標事業安全、健康地發展。近年來，三大航海保障中心采取一系列的措施促進航標人才隊伍建設，使航標人才隊伍得到了壯大。截至2013年底，三大航海保障中心共有在編人員人，其中航標系統在編人員人，占總數的74.7%。三大航海保障中心在編人員數比較均衡，北海航海保障中心在編人員967人，東海航海保障中心941人，南海航海保障中心710人。在職稱結構方面，專業技術人員數占在崗人員總數的37.6%，其中：高級工程師及以上職稱人員所占比例為12.1%；工程師職稱人員所占比例為42.3%；助理工程師職稱人員所占比例為45.6%。

2.4 航標科技創新方面

科學技術的進步使得航標不再僅是傳統意義上的為船舶引航的標志，而是逐漸演變為現代化船舶提供航路的標示，是為船舶安全、便捷、經濟地航行提供信息服務的綜合性助航服務系統。作為我國航標的管理機構，航海保障中心一直致力于航標科技創新工作，并取得了豐碩的成果。我國在北斗衛星導航系統研發及應用上已經取得了重大的進步：

（1）2013年6月，東海航海保障中心進行了長江口大戢山RBN-DGPS臺站改造為無線電指向標-差分全球衛星導航系統（RBN-DGNSS）臺站工程，完成了設備安裝和調試工作，于2014年1月1日正式運行，成為國內首個具有完全自主知識產權的沿海差分GPS和北斗雙模差分導航系統。

（2）北海航海保障中心在天津北塘RBN-DGPS臺站建設運行了RBN-DGNSS試驗播發系統；同時，為了向社會公眾提供重點水域北斗高精度定位服務，各海區積極開展沿海北斗CORS站點建設。

（3）為順應國際航海保障技術發展趨勢，滿足我國航運經濟的發展需求，推動我國綜合航海保障體系的發展和完善，2014年中國海事局進一步加強了e-航海研究工作，積極推動e-航海在各海區的具體應用和實施。endprint

（4）中國海事局經過3年籌建的導助航綜合應用系統上線投入使用，該系統集成了航標基礎信息、航標遙測遙控信息、RBN-DGPS、AIS、VTS、北斗船位，并在海事網上為海事用戶提供基于S-57電子海圖的綜合信息應用服務。

2.5 航標文化建設方面

經過多年的發展，我國交通文化建設取得了巨大的成就，行業凝聚力明顯提升。作為交通文化的重要組成部分，航標文化也取得了巨大的成就：

（1）航標物質文化在繼承的基礎上取得了巨大發展，隨著燈塔的不斷新建、重建和改造，新技術和新材料得到廣泛應用，原來航標破舊、低矮、簡陋的情況已不復存在，這在一定程度上推動了數字化航標的建設步伐。AIS和VTS系統的建成，實現了航標由傳統向現代化的根本轉變，并為航標系統提供優質、高效的服務奠定了基礎。

（2）在新的時期，航標精神文化主要表現為“燈塔精神”和“勞模精神”。“燈塔精神”主要表現為“燃燒自己，照亮別人，默默奉獻”。正是這種燈塔精神，給予航標工作者們不斷前行的動力，促使其克服各種困難，清除各種阻礙，不斷地探索新的技術，從而提高航標的管理水平和服務水平。

3 我國航標管理存在的問題

3.1 航標管理體制缺乏規范性

世界上大部分國家采用的是統一管理、分級負責的航標管理模式，我國同樣也采用這種模式。但是，我國航標管理只是對沿海、內河公用航標和專用航標實現了統一管理，漁業航標和軍用航標并未納入海事航標管理系統。漁業航標由農業部負責管理和維護，軍用航標由海軍負責管理和維護，另外還有一些航標由地方交通管理部門負責管理和維護。漁業航標的管理模式容易導致海事航標管理部門與漁業航標管理部門之間的職責與義務混淆不清。其他國家的航標管理都較好地實現了統一管理、分層負責的模式。例如：美國沿海和內河的所有航標均由美國海岸警衛隊負責統一管理和維護，包括漁業航標和軍用航標；日本水域的公用干線航標、民間企業設置的專用航標和漁業航標行政管理均由日本海上保安廳負責；英國及愛爾蘭的燈塔總局管轄相應海域內的所有航標，包括當地航標當局、近海建筑物以及水產航標；澳大利亞海事局負責對航標、漁業航標以及海上娛樂設施設標進行行政管理。

3.2 航標人員培訓機制存在不足

目前我國海事系統航標管理人員的培訓基本上屬于被動培訓，缺乏主動培訓意識和培訓的前瞻性意識。現行的培訓方式是一種典型的應急性培訓，培訓的系統性較差。培訓通常為短期集中性培訓，短期收效較為明顯，但這種間斷性的培訓模式對航標管理人員的長期發展非常不利。此外，對航標培訓工作了解得不夠深入使得現行的航標培訓活動開展方式比較單一，所采用的培訓手段不夠豐富，通常以基礎的理論授課和簡單的實際操作方式進行，所謂的多媒體培訓也只是使用投影儀等設備。在現行培訓機制下，各海區局之間在組織航標培訓方面缺乏一套有效的溝通協調機制，對培訓的內容和先進的培訓手段缺乏共享機制，從而導致我國航標管理系統的整體性較差。美國在培訓機制方面做得較為出色：美國政府非常重視航標從業人員（包括航標管理人員和航標技術人員）的培訓，聯邦政府每年投入大量資金支持航標人員培訓，同時為了保證航標從業人員教育和培訓的質量，設立專門的國立助航設備學校，專門負責輸送航標管理所需的高級管理人才、航標管理技術人員以及航標維護工人。

3.3 航標發展規劃修訂不夠靈活

我國在航標發展規劃方面缺乏獨立的發展規劃體系。航標的發展規劃以我國交通行業的“五年規劃”為基礎，我國交通行業的“五年規劃”則以國家的“五年規劃”為依據，且我國航標發展的“五年規劃”一旦通過便基本上不會進行進一步修訂。發達國家，尤其是英國及愛爾蘭和澳大利亞，在海事航標發展方面均擁有獨立的發展規劃體系。澳大利亞的航標發展戰略規劃是包含在澳大利亞國家海事局戰略規劃中的助航服務戰略，制定周期為15年，支持該戰略的計劃制定周期一般都是5年，如助航服務操作計劃等，而且每年都會根據航海者的需求對這些計劃進行修訂。

3.4 航標巡檢模式設置不合理

目前我國沿海公用航標的巡檢維護工作由海事局航標處負責，企業設置的專用航標由企業委托相關航標養護單位進行，這樣就造成了航標巡檢維護質量參差不齊的狀況，甚至有些專用航標直到其發生故障都未進行一次巡檢維護。國際上航標巡檢維護模式主要有3種：（1）以美國、日本為代表的航標巡檢維護模式，沿海航標由國家軍隊進行管理，負責管理所有航標的一切工作；（2）以英國及愛爾蘭等歐洲國家為代表的航標巡檢維護模式，與我國相類似，有專門的機構對沿海航標實行管理和維護，其航標管理機構對所有航標具有明確的行政執法權，但我國航標管理機構尚未實現這一點；（3）以澳大利亞為典型代表的航標巡檢維護模式，其海事局將所有航標的維護保養工作都以合同的形式外包給澳大利亞海事系統有限公司，海事局僅對該公司進行管理即可。

4 對 策

4.1 著力健全航標管理組織結構和權責體系

針對目前航標管理部門、漁業用標管理部門和地方交通管理部門三者在航標管理方面的職責和關系混淆不清的問題，我國需要在相關法律法規中進一步明確權責體系，結束漁業部門與海事部門在航標管理方面存在職能交叉和管理混亂的局面。目前，我國成立了東海、南海、北海航海保障中心，對所轄區域內的公用航標進行統籌管理，在一定程度上緩解了航標管理職責不明確，多頭、分散管理，航標管理過程不規范等問題。但是，此次航標管理體制的調整只是我國航標轉型發展的一個開端，我國應在航海保障中心運行過程中不斷發現問題，總結經驗，并參考國外先進做法，力爭使航海保障中心有效運轉，切實提高航標管理水平。

4.2 盡快建立規范的航標管理培訓體系

針對我國航標管理培訓存在不足的情況，必須明確航標人員培訓的重要性，通過宣傳使整個航標系統都意識到航標管理培訓的重要性和必要性，調動航標人員尤其是基層的航標管理人員參加航標培訓活動的積極性，在所有航標管理人員心中形成一種主動參與的意識，并確保培訓的系統化和規范化，使培訓成為航標人力資源管理中不可或缺的一環。充分利用其航標培訓中心的資源，借鑒美國、日本等國航標管理人才培養的先進經驗和培訓模式，根據轄區內航標的種類、數量、配布情況，從業人員的情況，航標發展的方向，以及航標工作中實際存在的問題等制定人才培養的長期規劃，有針對性地設定課程、編寫教材，并制訂嚴格的培訓考核標準。

4.3 積極完善航標發展規劃模式

行業發展戰略規劃是該行業未來幾年發展方向的指導原則，對于把握行業發展方向非常重要。針對目前航標發展規劃模式中存在的問題，我國應形成一套前瞻性的航標發展戰略規劃體系，在該體系中制定一項航標長期發展戰略（制定周期可以是15或20年），作為航標發展大方向。為了支持該發展戰略的實施，在該發展戰略下制定一系列的支持性規劃或計劃，如無線電航標規劃、視覺航標規劃、人員培訓計劃、財務計劃，以及航標業務和技術標準計劃等，其制定周期以少于5年為佳，并需要根據現實情況進行及時調整和完善。

4.4 加快推進航標巡檢模式合理化

從我國航標的長遠發展來看，可以借鑒目前全球范圍內的3種航標巡檢模式，這3種模式的共同之處就是航標管理機構對航標工作有明確的行政執法權。隨著航標事業單位改革以及航海保障中心的成立，目前我國海事系統行政執法權主要掌握在海事局，航標管理部門在巡檢過程中應遵守航標管理的法律規范，實現航標管理有法可依、有法必依，為海事局執法做好技術支持；對于航標巡檢維護模式，隨著巡檢工作的進一步完善，航海保障中心航標處應將更多的精力放在航標行業管理上，不斷完善管理方式和管理規則。實現專業化管理，既能夠保證航標巡檢維護等基礎工作的高效集約管理，又能夠從總體的宏觀管理角度明確航標發展的戰略方向。endprint