行政調解成為麻煩制造者的現狀、成因及對策初探

冉詩晨+李民洪

摘要：本文研究對象為行政調解制度因設置不當、專業欠缺、運行偏差出現的普遍問題的現狀、成因及對策，故對司法解調及人民調解不作論述。

關鍵詞：行政調解；制度；社會矛盾；官本位；法律；和諧社會

和為貴是中華民族的傳統文化，在人民的思想中根深蒂固，以調解的方式解決公民、法人及其他組織之間的糾紛，成為首選，并逐步形成法律規范，我國現目前已形成司法調解、人民調解、行政調解的調解體制，為解決民間糾紛引發的社會矛盾、實現社會和諧起到了不可替代的作用，但現階段行政調解所暴露出的普遍問題已經嚴重妨礙依法治國這一基本國策的具體實施，這不得不引起法學界、立法者、司法者及行政執法者的高度關注。

一、何謂行政調解

行政調解是國家行政機關根據法律規定，對屬于國家行政機關管轄的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的當事人互相諒解，在平等協商的基礎上達成一致協議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。行政機關在行使行政管理職職能中，所遇到的糾紛，基本上都可以調解，主要有如下幾類：1、基層人民政府調解；2、國家合同管理機關的調解；3、公安機關的調解；4、婚姻登記管理機關的調解等。

行政調解同法院調解和人民調解一樣，均應在查明事實、分清是非、明確責任的基礎上，說服當事人互諒互讓、依照法律、法規及有關政策的規定，讓雙方當事人自愿達成協議解決爭端。

二、行政調解“變味”的普遍性。

我們所稱的行政調解“變味”，主要是指行政調解不但沒有達到行政調解的設立目的，即化解社會矛盾從而維護社會和諧，彰顯社會公平正義，反而成了社會麻煩的制造者，具體現表現是：

（一）行政調解演變成一個種“準司法”權力，改變了“調解”的本質屬性。

（二）超出行政調解范圍，往往是越調越亂。

司法裁決，是糾紛的最終、最權威的決斷，就算是非常明顯的錯誤（智力正常的成年人憑生活法則也能判斷是錯誤的），也必然按司法程序予以糾正。行政權受司法權的制約，行政調解的對象必須是未經司法機關裁決的爭議，但是，有的行政機關總認為行政權才是“最大”，無論什么糾紛都調解，還敢作出“調解決定”。

（三）非法設立行政調解機構，成為“最霸道部門”的代名詞。

不知何時起，全國各地的幾乎所有的行政部門都建立了行政調解機構，還正經八百地制定了《行政調解工作制度》，幾乎是千篇一律。行政調解模式的主持人也是當事人，即行政機關自己調解自己的行為，既當運動員又當裁判員，公平正義是無法得到保證的。行政機關如此調解，其實質就是為自己違法行政行為善后。不但沒有法律根據，反而與《中華人民共和國行政訴訟法》所規定的“行政行為不得調解原則”完全徹底背道而馳的。

（四）該調不調，給自己找麻煩。

調解取絕于當事人自愿，但行政機關引導、疏導即是起主導作用。有的行政機關認為調解是費力不討好的事，極力將本應自己調解的糾紛向外推。事實上，這種方式不但有失職之嫌，很多案件表明，行政機關該調不調，反而惹火燒身。

三、讓“變味”的行政調解回歸正途的建議。

行政調解的存在是保證社會沖突解決機制體系的和諧，本身就是對和諧社會的體現和保障，這無疑說明，行政調解是新型社會主義制度所不可缺少的，只要將行政調解建設依法進行規范，就會避免“變味”現象。

（一）、加強行政調解的法律宣傳。

行政調解是一種行政行為，嚴重意義上來講，是行政機關依法行政的行為，只是這種行為解決的當事人之間的民事爭議，而不產生強制執行的行政法律后果。要使行政調解深入人心，應做到以下幾個方面：

（1）、必須建立適合行政調解的意識形態和發展外部環境和內部環境，主要是經濟環境、政治環境、文化環境。

（2）、深入持久地開展法制宣傳教育活動，讓行政調解的基本原則深入人心。

（3）、重視行政調解事件的收集、交流，吸取教訓，總結經驗，并廣泛開展行政調解運行過程中研究。

（4）、充分利用大眾媒介堅持不渝地宣揚行政調解的宗旨及作用，讓更多的人知道、理解行政調解與訴訟之間的關系。

（5）、強化或樹立行政調解必須依法、合理的法治觀念。包括：樹立權利觀念、樹立契約觀念（也稱契約精神，是構成誠信社會所必須的觀念）、樹立正確的訴訟觀念。

（二）堅決撤銷“非法的行政調解機構”。

地方各級人民政府及其部門設立的“自己調解自己”的行政機構是非法的，理由如下：

1、嚴重背離“調解”的內涵。調解，是指雙方當事人以外的第三者，以國家法律、法規和政策以及社會公德為依據，對糾紛雙方進行疏導、勸說，促使他們相互諒解，進行協商，自愿達成協議，解決糾紛的活動。調解的主持者必須糾紛以外的第三者，而不是當事人自己。解決自己與他人的糾紛，這種方式叫協商。將協商行為冠以調解之名，顯然有“掛羊頭賣狗肉”之嫌，說嚴重一點涉嫌欺詐，這是對社會誠信機制的嚴重破壞。

2、嚴重違反法律規定。調解的基礎是互諒互讓，當事人對自己的民事權益才能互諒互讓，而行政行為是不能互諒互讓。不履行或者不完全履行行政權力，是失職行為。《行政訴訟法》第六十條第一款規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行政法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。”第二款又規定：“調解應當遵循自愿、合法原則上，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”所以，行政機關設立的“自己調解自己糾紛”的機構，是與法律背道而馳的，必須依法取締。

3、給腐敗留下空間。行政相對人對行政行為有異議，行政機關的行政調解機構就進行調解，應當是建立在“互諒互讓”的基礎之上，很顯然，取得行政相對人的諒解必須是行政權力的讓步，行政調解機構事實已經取得了對行政權力讓步的權力，協議的達成似乎比法律還大，客觀上給行政調解人員與行政相對人惡意串通進行利益交換的“空間”，如果行政相對人對“對行政行為無理取鬧但按‘潛規則操作”而大得好處，人們紛紛效仿，行政調解機構豈不成了腐敗的“自留地”？！

（三）法律規定可以行政調解的行政機關，應當選派具有專業知識的人員組成專門的調解機構。

俗話說，隔行如隔山。俗話還說，內行看門道，外行看熱鬧。調解員必須具有所調解的糾紛的專業知識，否則，就無法依法、合理進行勸解、疏導。

參考文獻

《當代中國官本位意識表現分析》。作者：李太淼。《中州學刊》2014年2期。endprint