我國地方政府環境保護財政支出現狀淺析

吳洋

摘要：2007年財政部開始設立環境保護財政支出，該支出分為中央本級支出和地方支出兩大部分。本文針對2007—2015年地方政府環境保護財政支出的支出情況進行描述性統計分析，主要分析了地方環保支出的支出總額變化、支出增長率變化、支出占比變化、轉移支付占比變化、支出彈性變化及支出結構變化，并基于這些分析提出了若干保證地方政府環保支出穩定持續的對策建議。

關鍵詞：地方政府 環境保護 環保支出

中圖分類號：F812文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）19-0033-03

一、引言

中國經濟在改革開放之后得到了迅猛的發展，人民生活質量顯著提高，國際競爭力逐步顯現，然而這些舉世矚目的成就卻是以污染環境為代價的。面對著環境危機，我國政府早在1989年即通過了《中華人民共和國環境保護法》，并于2014年對該法案作出了修訂。新《環保法》中在四個章節的六個條款中提及了“財政”二字，表明了我國政府從立法的角度運用財政手段對環境污染進行控制的決心。財政部于2007年在《政府收支分類科目》中新增了“211環境保護”這一類級支出，標志著在一般公共預算支出中有了用于環境保護的專項預算。由于我國的一般公共預算支出由中央本級和地方政府兩級支出組成，地方政府又是環境保護工作的實施主體，因此本文將對自2007至2015年的地方政府環保支出情況做以評析。所有數據均來自2008—2016年中國統計年鑒[1]。

二、地方政府環保支出的絕對規模和相對規模分析

（一）絕對規模分析

自2007年開始，財政部明確了環境保護的專項財政支出科目，至2015年已經有9年數據公布，具體支出數額見圖1。

圖1歷年地方政府環保支出數額（億元）

從圖1中可知，2007年地方政府在環境保護財政支出上的投入是96123億元，之后的2008年穩步上升，到2009年達到189613億元，與2007年相比增長了一倍；至2012年達到289981億元，是2007年的3倍；到了2015年，地方政府環保支出額度已經達到440248億元，與2007年相比增長了358%，是2007年的4倍多。可以說，自2007年開始，我國地方政府就在不斷地增加環境保護的財政支出力度，且支出總額提高迅猛。這9年的地方政府環保支出增長率更可以反映這一特點，具體見圖2。

圖2地方政府財政性環保支出與地方財政總支出增長率情況

圖2中可見，2008—2015年的地方政府環保支出增長率都為正值，證明每年的支出額度都是上升的，8年的平均增長率為1705%。但從增長率的趨勢看，2008—2014年間地方環保支出增長率是呈現下降趨勢的，從2008年的4410%一直下滑至2011年的819%，隨后在2012年和2013年又有所回升，但到2014年降到歷史最低點的408%，不過隨著2015年的到來，增長率又反彈至2684%。這一變化與地方財政總支出的變化情況相吻合，從圖2中可見，地方財政總支出的增長率也是經歷了這樣一個總體下滑，最后一年反彈的情況，且地方財政總支出的平均增長率為1746%，同地方環保支出平均增長率相仿。唯一違和的年份是2011年，在地方財政總支出增長率達到2551%的時候，地方環保支出增長率卻陡然下滑至819%，兩者的反差巨大。

（二）相對規模分析

地方財政性環保支出的相對規模分析主要集中在地方環保支出占地方財政總支出的比重以及占全國GDP比重這兩個方面，具體數據見圖3。

圖3地方環保支出占地方財政總支出及全國GDP比重

如圖3所示，地方環保支出占地方財政總支出的比重從2007年的251%開始緩慢攀升，到2010年達到峰值的321%，但在隨后的2011年，這一比例并未維持，開始下滑至277%，直至2014年降到269%。從圖2中增長率的數據也能得到呼應，2011年、2012年、2014年三年中，地方財政總支出的增速都高于地方環保支出增速，因此地方環保支出占地方財政總支出的比重也就必然下滑。這表明我國地方政府環保支出在環境保護專項財政支出確立的最初幾年的確得到了應有的重視，在地方財政總支出的占比逐年攀升，但隨后這一比重就并未再維持，證明地方政府的支持力度并沒有預想的大，沒能保持環保支出在財政總支出中的比例。相比之下，地方環保支出占全國GDP的比重也基本呈現這樣的規律，但從趨勢上看略有不同，從2007年的036%攀升至2010年的058%，隨后短暫下降后再度回升，至2015年這一比例達到064%的峰值。這說明，地方環保支出的絕對數額的增長還是較為穩定的，占全國GDP的比重波動不明顯，且繼續穩中有升。

三、地方環保支出的轉移支付、彈性及支出結構分析

（一）轉移支付分析

地方政府是環境保護工作的主體，因此由地方政府承擔環境保護支出的主要部分是情理之中的。不過從我國財政體制角度出發可以發現，地方政府用于環境保護的財政支出中有相當一部分是來自于中央政府的轉移支付，這些轉移支付與地方本級支出共同組成了地方環保支出。中央轉移支付占地方環保支出的比重情況見圖4。

從圖4可以看出中央轉移支付占地方環保支出的比重存在很明顯的下降趨勢。在2007年，這一比重達到7777%，為歷史最高，這可以解釋為在環保專項財政支出確立的初期，為保證作為環保工作主體的地方政府可以有充足的資金開展工作，中央在環保財政方面給予了相當的支持，起到一種引領與示范作用。在隨后的年份中，這一比例逐步下降，至2010年降到579%，隨后稍有回升后再度下降，到2015年這一比重下降到歷史最低點的4212%。由此可見，環境保護工作的主體畢竟是地方政府，各種污染源大部分也都由地方政府管轄，因此環保支出由地方政府承擔主要責任是合乎情理的。中央在最初階段保證環保資金的充裕，而后慢慢轉變為“護航”的角色，一再下調環境保護轉移支付在地方環保支出中的比例，從另一個角度激勵各個地方政府積極籌措資金，提高環保工作的效率，更好地處理轄區內的環境問題。

（二）彈性分析

彈性是經濟學中的重要概念之一，反映了一個經濟變量相對于另一個經濟變量的敏感程度或反應程度，通常用這兩個變量的變化率之比來表示。本文分析的彈性即是指地方財政性環保支出相對于地方財政總支出的彈性以及相對于全國GDP的彈性，具體數值見圖5。

由圖5可知，2008—2015年地方環保支出相對于地方財政總支出以及全國GDP的彈性變化大體趨勢是相似的，都經歷了一個下降——上升——下降——上升的波動過程。地方環保支出相對于地方財政總支出的彈性除了2011年、2012年和2014年小于1之外（032、083和052），其余年份都是大于1的，即地方財政總支出增加1%，地方環保支出的增長就超過1%，這一彈性在2015年達到最大值，為164。地方環保支出相對于全國GDP的彈性在2009年達到峰值的405，之后走低到2011年的045，隨后再度在2014年出現低谷，彈性為050。可以說，除了2011年和2014年外，其余年份的彈性都大于1。因此，兩種彈性數值在大部分年份中都是富有彈性的，相比之下地方環保支出對全國GDP的彈性整體上要高一些，即全國GDP的增長比地方財政總支出的增長更能為地方環保支出帶來增長動力。

（三）支出結構分析

在2007年剛剛確立環境保護財政支出時，這一類級科目被命名為“211環境保護”，其中的款級科目也都涉及環境保護，科目名稱上與“節能”并無關聯。但從2008年開始，財政部就不斷調整款級科目，增加節能方面的支出，其中“能源節約利用”“可再生能源”“資源綜合利用”“能源管理事務”四個款級科目是明顯與節約能源相關的。于是，在2011年，財政部將“211環境保護”這一類級科目更名為“211節能環保”，標志著環保支出的功能將不再局限于對環境的保護，也包含了對節約能源的資金支持。由于許多能源的生產過程中伴隨著大量污染物的出現，因此對能源的節約本身就是對環境保護的另一種途徑，因此對環保支出的這種調整是正確的選擇。2008—2015年地方政府“節能”相關支出（即以上四個款級科目支出之和）占地方環保支出總額的比重變化情況見圖6。

由圖6可知，在僅有“能源節約利用”和“可再生能源”兩項與節能相關的支出時，2008年節能相關支出占比為1245%。隨后，在2009年增加“資源綜合利用”和“能源管理事務”兩個新的節能相關支出后，這一比重不斷攀升，到2013年達到2841%，接近地方環保支出的三分之一。在2014年這一比重有所下降，不過到2015年又恢復了增加勢頭。可以說，除了2014年這一年的比重有下降情況之外，其余年份都是增長的趨勢，并且這一比重幾乎是穩定在了20%以上。這充分體現了我國政府對節約能源工作的重視程度，明確了節能支出在地方環保支出中的重要地位，保證了節約能源相關工作的資金支持。

四、對策建議

通過上文的分析可知，2007—2015年地方政府財政性環保支出的增長率呈下降的趨勢，其占地方財政總支出及GDP的比重并未一直持續增長。與此同時，來自于中央政府的環保財政轉移支付占地方環保支出的比重也在逐漸下降。面對以上問題，本文提出了若干的對策建議。

（一）建立起穩定的環保財政制度

第一是要確定地方政府環保財政支出的穩定增長機制，必須將地方政府在環境保護方面的財政支出增長速度控制在一個明確的范圍內，并依據現階段環保支出情況設立三年及五年的支出增長目標，統一寫入各地方政府工作報告中，接受各地方人大的監督。第二是要明確地方政府環保支出占地方財政總支出及GDP的比重。第三是要中央政府繼續保證對地方環保財政轉移支付的扶持力度。第四是要將地方政府環保支出的各項指標與政績考核掛鉤，與“環保的一票否決制”相結合。最后，還要在法律上體現出對地方政府環保支出的法律支持。

（二）建立財政性環保支出綜合賬戶

雖然來自政府的環保支出是整個社會控制環境污染的一種資金來源途徑，企業和居民也可以采取經濟手段為環保事業作出貢獻，形成一種政府、企業、居民三位一體的環保資金支持模式。這一經驗來源于加拿大。加拿大的環保支出賬戶共有三個子賬戶，包括政府環保賬戶、企業環保賬戶及居民環保維護賬戶。這些賬戶又以環境保護、能源節約、提高效率等支出目的作為支出分類，不僅可以提高環保支出的規模，還可以保證支出審計和績效評價有據可依。[2]

（三）完善環保相關監督機制

環境保護財政支出必須在完善的監管之下才能發揮真正的作用，其支出額度、增長速度、支出結構才能夠更加合理完備。首先就是要確保環保支出數據的公開性。地方環保支出的項目公開要全面、支出款項的科目要細致，支出內容要簡明易懂，公開時間要及時，如此一來人民代表大會才能夠真正起到監督的作用。其次，要建立上下聯動的預算監督機制，保證事前監督、事中監督和事后監督的有效執行。再次，建立起地方環保支出的評價體系，做到全面、系統、綜合、科學、有效，這才能提高地方環保支出的效率，為進一步改進地方環保支出各項指標提供方向。最后，要提高監管人員素質，因為財政資金績效受到監管人員的影響是最大的[3]，他們更需要掌握會計、審計、法律、環保等多方面的知識，只有這樣才能更好地履行監管任務，才能為地方環保支出的變革提供一手資料。

五、結語

自2007年開設環境保護專項財政支出以來，地方環保支出總額及增長率的變化都是有目共睹的，其所占地方財政總支出及全國GDP的比重也都保持著較為穩定的趨勢。從其內容上看，來自中央政府的轉移支付所占比重則是逐步下降的；地方環保支出對財政總支出及全國GDP的彈性基本保持在富有彈性的水平上；地方環保支出中與“節約能源”相關的支出比重穩中有升。基于以上現狀，我國應建立起穩定的環保財政制度、建立環保支出綜合賬戶、完善環保相關監督機制，這樣才能使我國地方政府環保支出穩定增長，發揮出應有的作用。

參考文獻：

[1]財政部.2007—2015年公共財政支出決算表[N].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

[2]王聰.財政節能環保支出問題研究[D].東北財經大學，2015.

[3]劉長翠，李奎，孫童.環境保護財政資金績效評價透視——基于一份調查問卷報告的分析[J].財政研究，2007（6）：38-40.

責任編輯：于蕾