區域教育現代化指標體系及監測評估研究*
——基于山東省壽光市2015—2016學年教育現代化監測分析

◎ 吳 霓 王學男 盧志軍

區域教育現代化指標體系及監測評估研究*
——基于山東省壽光市2015—2016學年教育現代化監測分析

◎ 吳 霓 王學男 盧志軍

通過監測和分析發現：壽光市教育現代化總體指標實現程度較高；義務教育縣域內多方聯動均衡發展；家庭經濟困難學生資助接近全覆蓋，構建全納教育體系；師資結構不斷優化，注重教師培訓促進專業化發展；民辦教育快速發展，成為壽光市教育系統的重要組成部分；發展社區教育與繼續教育，構建適應本地的教育新生態。

教育現代化；指標體系；監測

2015 年 4 月，中國教育科學研究院與山東省壽光市政府，共建全國教育綜合改革實驗區?！敖逃F代化”成為壽光市教育未來發展與改革的戰略選擇?！暗?018 年，壽光市要在全國縣域內率先實現全面教育現代化”，成為共建實驗區的主要目標之一，是壽光市教育發展和深化教育綜合改革的重要目標。有鑒于此，中國教科院調研組立足壽光的發展現狀與目標需求，建立監測評估指標體系，并對 2015—2016 學年進行監測評估，評價其教育現代化的發展水平、基本特征、主要問題，并提出對策建議。

一、區域教育現代化監測評估指標體系的設計及框架

教育現代化監測與評估為教育決策提供科學依據，為教育發展提供選擇路徑。那么，教育現代化的指標研制就為教育現代化發展程度提供理論依據和評估框架，成為衡量區域教育現代化發展程度的一把科學的、可操作的“尺子”。

區域教育現代化監測評估的指標體系亟待科學化與規范化。由于我國在該領域研究起步較晚，尚存在一些問題與不足，主要表現在：一是區域教育現代化評價指標和標準體系框架差異大，多集中于基礎教育，很多地區的教育現代化建設和評價指標體系不具有全國范圍的參考價值和比較依據；二是在指標體系的構建方法上，缺少深厚的理論基礎和嚴密的邏輯結構；三是缺乏從社會環境和動態發展的角度考慮，因而制定的指標體系無法準確地反映當前我國處于社會轉型期的特點；四是在指標體系中，具體指標的選擇不盡合理，反映教育產出與效率的指標少，反映教育投入的指標多。重視教育數量和結果，忽視教育質量和過程；五是關注國家層面和省域范圍等宏觀和中觀的教育指標體系理論研究較多，而涉及縣市級的區域教育指標體系的研究較少等。

較為科學的評價指標體系的構建，必須建立在切實的理論基礎研究、科學的理論框架設計、輸出模式的選擇與實踐的檢驗基礎之上。中國教育科學研究院對國內外的教育發展指標進行了系統研究。

首先，選取世界經合組織、聯合國教科文組織、世界銀行等國際組織對教育現代化的界定和指標，將之作為衡量教育現代化的參照體系；然后，對我國關于教育指標的理論研究和歷年來國家層面和地方層面的統計數據進行梳理與分析，并重點對發達地區如京、滬、浙地區以及山東省的教育現代化指標進行比較研究。

其次，立足壽光市的發展現狀與需求，更好實現監測的導向性，把教育現代化的指標設置區間數值，分為“基本達標值”和“高度達標值”兩個梯度，進一步區分壽光市教育現代化的發展水平及其發展動態。

經多次調研與研討，編制形成《中國教育科學研究院山東壽光教育綜合改革實驗區教育現代化評價指標體系》（以下簡稱《壽光市教育現代化評價指標體系》）。通過試測與修訂后，最終確定了《壽光市教育現代化評價指標體系》的最終版本。這也是我國第一套地方性的教育現代化評價指標體系，力求指標體系的設計扎根本土，同時又可與國際接軌，指標間的內在聯系和邏輯基礎更加清晰，能夠更好地體現出階段性和動態性特征，為壽光市教育現代化的實現過程和監測改進，提供了理論依據（見表1）。

表1 壽光市教育現代化評價指標體系基本內容

二、壽光市教育現代化監測及特色指標實現的路徑分析

統計分析與監測結果顯示：2016 年，壽光市教育現代化評價指標體系的所有指標中，基本達標值的實現程度達87.2%，高度達標值的實現程度達43.6%。也就是說，在實現教育現代化的進程中，截止到 2016 年底，壽光市已經基本實現了教育現代化，正在向實現高度現代化的目標進取。

（一）義務教育高水平達標，縣域內多方聯動、均衡發展

壽光市九年義務教育的入學鞏固率達到了 99.90%。這一指標旨在衡量壽光市義務教育普及的質量和效益，科學劃分學區、義務教育免試就近入學制度及公辦學校嚴格按學區招生的落實情況。壽光市構建小學與初中縱向銜接、橫向協作的辦學模式，推進學區內優質資源共建共享，落實“就近入學、劃片入學”的要求，積極探索學區制和九年一貫制對口招生，形成義務教育學校管理新格局，進一步促進全市義務教育均衡發展。

面對城鎮化和教育現代化的不斷推進，也隨之出現了新的不平衡，這主要源于：其一，外來流動人口大量進入城市，隨遷子女開始在流入地就讀，城鎮學校中出現了新的“二元文化結構”，并由此引發出相關問題；其二，在中小學布局結構調整中，伴隨著大量村小的撤并，原先依托村小而存在的農村幼兒園難以為繼，農村學前教育得不到應有的保證。

（二）家庭經濟困難學生資助接近全覆蓋，不讓學生因貧輟學

教育作為精準扶貧的重要途徑，“精準”二字主要強調幫扶對象的精準、數量的精準和扶貧力度的精準，以及扶貧機制的合理與可持續。這是建設全面小康社會和教育現代化的必然要求。

壽光市嚴格落實各項國家資助政策，及時將資助金發放到位（見表2）。此部分數據不僅呈現義務教育階段的覆蓋情況，更向學前教育和高中階段教育延伸，逐步構建壽光市家庭經濟困難學生的資助體系，保證每一名學生都不會因為經濟困難而輟學。

（三）“縣管校聘”盤活教師編制，基本消除大班額現象

生師比是體現教師配置和教育基本條件的重要依據，在執行山東省關于各類學校機構編制標準，實行城鄉統一的中小學教職工編制標準和公辦幼兒園機構編制標準后，生師比逐步提高。按需補充新教師，落實農村教師 5%機動編制，實施“特崗計劃”。全面實行教職工崗位聘任制，并探索建立教師轉崗和退出機制。創新教師交流輪崗方式，推進中小學教師“縣管校聘”管理體制改革。教育行政部門在核定的編制總額內，按照班額、生源等情況自主分配各校教職工編制，實行動態管理，并設立臨時周轉編制專戶。

（四）專任教師學歷水平不斷提高，師資隊伍整體素質大幅改善

加強學校教師隊伍建設，多渠道共同推進，鼓勵農村教師參加學歷培養、進修，不斷提高教師素質和水平。一是中共壽光市委、壽光市人民政府印發《關于加強高層次人才隊伍建設的意見》（壽發〔2011〕19號）的通知，實行學位補助和津貼制度，支持和鼓勵教師在職攻讀高層次學位。二是在各單位制定的專業技術職務競聘計分標準中，積分與學歷掛鉤，學歷層次越高，量化積分越高。三是提高招聘教師的學歷層次，要求學前教育教師達到專科及以上學歷，中小學教師達到本科及以上學歷。

表2 壽光市家庭經濟困難學生資助比例

在相關政策的引領支持下，全市專任教師認識到學歷水平的重要性，通過函授、自學考試、離職進修等多種學習途徑提高學歷水平。2016 年，壽光市達到了“小學教師?？苹⒊踔薪處煴究苹⑵胀ǜ咧泻椭新殞W校教師研究生化”的目標?；緲嫿ㄆ鹨恢煹赂呱?、業務精湛的高素質教師隊伍，為建設教育強市提供了有力的師資保障。

（五）教師在職培訓與國際交流，為教師專業發展提供專屬通道

參與國際合作交流的中小學校比例達到了 11%。加快推進了中外合作辦學，國際間學校合作、交流常態化，大力引進了優質教育資源，加強了國際合作教育。

壽光市實行“統籌協調、分級負責”的教師培訓梯級管理機制，按照“面向全體、突出重點、傾斜農村”的原則，每年暑期在濰坊科技學院進行封閉式集中培訓，年投入培訓經費 600 余萬元，培訓教師 1.3萬人次。

建立教師繼續教育學分管理制度，將修滿規定學分作為教師資格注冊和職稱評聘的基本條件。深入實施“中小學校長、教師職業素養提升工程”，每年組織校長、教師到國家教育行政學院培訓，到上海、江蘇等地學習、參觀考察，更新觀念，提升能力，突出抓好干部、教師“讀、研、寫、講”四種能力的提升。

（六）保證“雙師型”教師的聘任與管理，激發職業教育教師隊伍活力

壽光市職業教育中心學校，是壽光市重新整合了中等職業教育，將全市 5 所專業單一的職業學校整合而成的一所綜合性的中等職業學校，可容納在校生 1.5 萬人，其“雙師型”教師比例達到 82.20%。其措施主要有：

第一，落實20%靈活編制，引進“能工巧匠”。壽光市編辦對職業學校編制重新核定，將教職工編制總數的 20% 用于學校自主聘用兼職教師（靈活編制），不納入編制實名制管理。所聘人員由市財政參照副高級專業技術人員平均薪酬水平核撥經費，按政策要求為其落實工資待遇。2016 年，壽光市財政支付“靈活編制”兼職教師工資894.8 萬元，近 60 名專業教師在企業兼職，69 名企業技術骨干被聘為兼職教師，30 多名高管人員和專家被聘為客座教授。這一制度的創新，激活了整個教師隊伍，給壽光市職業教育教學帶來了全新活力，破解了高級技能型教師短缺的“瓶頸”。

表3 壽光市各級學校生師比

第二，建立職教名師培養機制，加強雙師型隊伍建設，出臺了《壽光市職業教育與成人教育教師隊伍建設發展規劃》。落實教師培訓經費，建設一批素質精良，符合“理實一體化”教學要求的師資隊伍。先后選派 80 多名教師赴德國、日本、新加坡等國進修培訓，50多人次參加了國家級骨干教師培訓，100多人次參加了省級骨干教師培訓。

（七）民辦教育迅速發展，成為壽光市教育系統的重要組成部分

壽光市民辦學校學生占在校生總數比例達到19.5%以上，民辦學校生均總經費支出達到7500元。壽光市人民政府對民辦學校財政支持程度達到51.3%以上，引導、推動本市民辦教育良性發展，逐漸形成公辦、民辦共同發展的辦學格局。

壽光市創新辦學模式，深入推進教育投入多元化。鎮（街、區）所屬學校的建設資金，由市財政和鎮（街、區）財政共同承擔，根據鎮街財力狀況按 30%、50%、70% 進行獎補；市屬學校建設資金由市財政承擔；投資 2.1 億元建設東城高中；采取民間投資模式辦學，樂義集團投資 2.5 億元，建設世紀鳳華學校；屯西村投資 1.5 億元，建設屯田學校，擴大了城區優質教育資源。

表4 壽光市專任教師學歷水平比例

（八）社區教育與繼續教育滲透全社會，努力創建學習型社會

發展社區教育和繼續教育是學習型社會建設，以及市民接受終身教育的充分體現。壽光市居民、農村社區教育活動參與率分別是60.19%、39.37%；繼續教育參與率69.99%。其措施主要包括：

第一，進一步完善市、鎮（街、區）、村（社區）教育三級網絡，深入推進社區教育中心標準化建設和數字化學習型社區建設。充分整合現有遠程教育、黨員電教、科普教育、人口教育、老年教育、青少年校外教育、法制教育等各類教育資源，成立壽光市社區學院。在15 個鎮（街、區）設立社區分院，在127 個社區服務中心設立教學站，構筑從幼兒到老人的全民終身教育體系，形成了廣覆蓋、多層次、開放式的社區教育網絡。全市建成農家書屋 900 多個，創辦各類文化基地 36 個，農業信息網絡服務站 350 多家。

第二，壽光市堅持學歷教育和職業培訓并舉，支持職業院校面向社會開放教育培訓資源。壽光市共有4 個高校函授站，3 個現代遠程教育校外學習中心。每年壽光市教育局對其進行年檢，對發現的問題及時糾正，不斷完善辦學條件，提高了辦學質量。

（九）引領縣域社會變革和特色發展，致力于新型職業農民培訓

壽光市充分發揮職成教優勢，根據“蔬菜之鄉”的地域特色，在山東省率先開展了新型職業農民中專學歷教育，設置了現代農藝技術、種子生產與經營、棉花加工與檢驗、淡水養殖、農產品保鮮與加工、農業機械使用與維護、農村電氣技術、農村經濟綜合管理等 8 個專業，開發了“大棚蔬菜種植技術”、“黃瓜種植技術”、“家畜養殖技術”等 14 門校本課程。

表5 壽光市民辦教育發展水平

綜合以上評估結果：截止到 2016年底，壽光市已經基本實現了教育現代化。在以學生學業成績、普通高中選修課、民辦學校財政支持程度為代表的結構與質量方面，以初中生師比、公共財政預算教育經費、高中與職業學校校園網建設、農村學?；ヂ摼W出口情況等為代表的條件與保障方面，均與我國發達地區，乃至于OECD（經濟合作與發展組織）國家的教育現代化水平相當。目前，壽光正在向實現高度現代化的目標進取，著力提升現代化教育理念與管理體制，但極少數街鎮和學校仍存在大班額現象。這也說明壽光縣域范圍內仍然存在教育發展的“短板”，這也是壽光教育現代化推進過程中，下一步要關注的重點。

三、區域教育現代化發展評估的價值及建議

（一）引入第三方評估介入，不斷完善評價體系

第三方評估是政府績效管理的重要形式。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統的政府自我評估的缺陷，在促進服務型政府建設方面，發揮了不可替代的促進作用。教育中的第三方評估是指為了客觀公正地評價教育行政部門，委托于單獨的第三方來介入評價。在我國傳統的評價體系中，主要是教育行政部門系統內部的評價，屬于“自己評價自己”，缺乏有效的外部監督和制約機制，無法保證評價結果的客觀和公正，公信度不高。要“辦人民滿意的教育”，就需要征集廣大人民和社會各種力量的集體意愿。教育第三方評估的介入意味著以后教育水平好不好，不再由教育部門自己說了算，而是由第三方獨立機構發揮專業人才和技術優勢，對教育進行客觀、公正、公開、透明的評價。這種評價模式不僅有助于發展和完善我國的教育管理評估體系，而且更有助于為行政部門有針對性地制定政策提供更加科學、準確的信息參考。但是我們在引進第三方評估時需要注意以下幾個方面：

第一，是要保證第三方機構的獨立性，能夠公開公正地站在第三方的立場上去做客觀的研究，而不是替出資方說話。一些機構看似獨立，但也擺脫不了與政府或教育部門的聯系，這樣就不能做到公正公平的評價，也就失去了意義。教育行政機構應該選擇有一定資質、信譽良好的機構合作。

第二，要提高第三方評價機構的專業技術水平，確保他們能夠拿出科學的評價方案，得出客觀的、準確的結論。教育行政部門負責管理學校及其部門的教學管理任務，他所推出的政策一般來說是比較權威的，關系著區域教育機構的發展前景，這就要求第三方評價機構具有較高的專業水平。

第三，第三方評價機構在我國還沒有開始進行普及推廣，造成比較渙散的局面，還需要完善相應的配套制度和監督管理措施。

（二）分解細化各級職責，教育督導常態化

參照國外的教育督導歷程，可以看出教育督導在促進教育普及、提升教學質量、促進課程改革等方面有著極其重要的影響。而我國的教育督導機制起步較晚，發展還不成熟，所以在推進區域教育現代化建設方面，還需要大力建立健全我國的教育督導機制，使教育督導作用得以更好發揮，以促進教育現代化的發展。

一是重視調研職能，對癥下藥，處理區域教育現代化問題。在教育現代化進程中，社會的各個層面都會出現大大小小的實際問題。比如中西部教育均衡發展問題、教育公平問題、教育投入與產出問題。這些問題都需要督導人員從實際情況著手進行調研，摸清現狀，給出最契合實際的應對措施。這也是教育督導促進區域教育現代化發展的重要途徑之一。

二是科學制定評估標準。圍繞“教育體系終身化、教育機會公平化、教師隊伍專業化、教育管理現代化、教育開放國際化、教育水平優質化”六項教育現代化指標，設置經費與規模、教育均衡、教育開放、教師隊伍、教育管理和教育評價 6 項一級指標；再根據區域教育實際情況制定二級指標以及細分具體的評價要素，制定出科學合理、涵蓋面廣、可操作性強的評估標準。

三是確立契合實際的區域教育現代化建設目標。政府應著力加強學前教育和義務教育學校的標準化建設，實現學校經費投入均衡、教育資源得到合理配置（包括教育的硬件設施、教職工），教師工資得到有力保障，每個適齡兒童得到公平的上學機會，極大地解決“上學難”問題。教育的普及不在于數量，而在于質量上的飛躍。推動政府加強終身教育思想的貫徹，使社區居民有終身學習的意識和熱忱。并結合前文闡述的評估標準，最終建立起涵蓋學前教育、義務教育、職業教育、特殊教育、高等教育和終身教育等領域，相對完善的學校教育體系。四是健全督導制度。圍繞督導任務分層協作完成宗旨，設置上級、同級、下級三級督政模式。上級督政主要以省（或直轄市）為首的督導小組構成，從宏觀上把握某?。ɑ蛑陛犑校┑慕逃F代化發展情況，并制定相應的對策，形成科學合理的規章；同級督政主要由某?。ɑ蛑陛犑校﹥鹊母魇袨槭椎亩綄〗M構成，主要負責該區縣的實際問題，同時上傳下達重要任務；下級督導則是由某?。ɑ蛑陛犑校┑哪呈兄畠鹊木唧w區縣構成的督導小組以及下屬的鄉鎮督導小組，主要任務是從微觀層面剖析教育現代化問題，以小見大，使教育現代化進程中的問題得到高效解決。

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A

1673-9949（2017）09-0003-06

中國教育科學研究院基本科研業務費專項基金課題“區域教育現代化發展研究”（GY2015002）

（作者：吳霓，中國教育科學研究院教育發展與改革研究所所長、研究員；王學男，中國教育科學研究院教育發展與改革研究所助理研究員；盧志軍，山東省壽光市教育局綜合改革辦公室副主任）

［責任編輯：劉新麗］