2017年去產能的深化調整與產業轉型升級
——以河北“6643”工程為案例

財政部財政科學研究所研究員 張 鵬

2017年去產能的深化調整與產業轉型升級
——以河北“6643”工程為案例

財政部財政科學研究所研究員 張 鵬

去產能改革是供給側結構性改革的首要重點，改革的實質是處置和淘汰僵尸企業，將被盤活的存量資產和低效率的資源要素，配置到優勢生產環節和企業當中去。同時要做好職工轉崗就業、再就業培訓等各項工作，確保沒有能力再就業人員的基本生活。作為去產能改革的典型案例，河北的“6643”工程起步早、力度大，已經取得了重要的階段性成果。2017年是河北“6643”工程的收官之年，人們更關注的是“6643”工程結束以后，新產能如何培養。

“6643”工程；去產能；僵尸企業；產業轉型；資源配置

近期召開的中央財經領導小組第十五次會議確定今年財經工作的主題，共四個方面：去產能、金融風險、房地產和制造業，其中去產能改革排在首位。在去產能改革當中，做得比較好的項目是河北的“6643”工程。“6643”工程起步早、力度大，推進的情況也比較理想。2017年是河北“6643”工程的收官之年，我們以此為案例，對去產能改革的實質、性質、重點和深化的方向進行討論。

一、去產能改革的實質、性質、重點與深化

（一）去產能改革的實質

去產能改革的實質是什么？為什么要去產能，怎么去產能，去什么產能？僅僅是因為粗鋼比需求多出了33%，就要去產能，還是為了通過去產能使中國經濟獲得新的發展空間，并因此改變中國經濟的運行慣性或基本機制？這都是我們需要思考的問題。

去產能改革成為焦點，肯定是由于產能出現了過剩。有人說產能應該沒有絕對意義上的過剩，只有相對過剩。在科學技術突飛猛進、產品創新層出不窮的狀況下，凡是過剩一定都是相對過剩，因為需求的變化是極為迅速的。盡管未來中國的產能依然不能滿足需求的增長，但是未來的需求當中表現出來的并不僅僅是規模，而且是有不同于現在的產品屬性和外觀形態。因此無須再去細究產能是絕對過剩還是相對過剩，如果過剩產能在三四年內得不到有效化解，它就是絕對過剩。從這個概念出發，去產能改革首當其沖的就是要解決產能過剩問題。

產能嚴重過剩產業有八類：鋼鐵、水泥、煤炭、玻璃、石油、石化、鐵礦石、有色金屬。以往10年中，中國在鋼鐵和水泥等部門制造了巨大的產能，截至2014年，中國的粗鋼產量達到10年前的3倍，占全球產量的50%，在很長一段時間內依靠中國市場甚至是依靠全球市場，都很難把這些產能有效地吸收。

去產能改革前期，2015年第三季度鋼鐵行業的銷售利潤率僅為0.05%，也就是說萬分之五的利潤率，一萬塊錢的鋼材銷售出去才能產生五塊錢的利潤，而一萬塊錢當時能買好幾噸鋼材，鋼廠整體利潤總額同比下滑了97.5%，鋼鐵企業的虧損面接近50%。去產能改革之前，鋼鐵、水泥等八大產能過剩行業虧損面接近75%。2015年11月八大行業的工業品生產價格指數（PPI）出現連續45個月的負增長，使得中國整個工業的PPI出現了大幅度下滑，而且以上八個行業對中國工業PPI“貢獻”了70%～80%的下滑動能。

判斷一個行業是否產能過剩，還有設備利用率這個指標，也就是說要看有多少設備在開工生產。在現代市場經濟條件下，不可能做到整個產能跟需求之間的精準匹配，在產能擴張中往往一開始收益高，到平衡點的時候就會出現一定程度的過剩產能。從博弈論的角度講，過剩產能對于阻嚇競爭對手進入到這個行業、維持行業平穩有序發展非常有幫助。國際上基本默認20%左右的設備閑置是符合市場運行狀況的合理閑置，或者叫合理耗費；通常把超過85%的設備利用叫作設備供給不足，將會帶來新一輪的固定資產投資擴張；把設備利用率低于75%的稱之為產能過剩產業，將導致相關產業出現比較大的利潤下滑和風險上升。

2015年，中國粗鋼產業設備利用率67%，煤炭產業設備利用率68%，水泥產業設備利用率67%，遠低于75%的最低合理區間下限。在這個條件下中國啟動了去產能改革。去產能究竟是在國家政策層面上執行，還是等著市場逐步淘汰吸收呢？這是改革面臨的問題。從現實國情來看，如果要依靠市場解決問題，有兩個問題很難承受，一是產能退出過程中資產和負債的關系問題，可能導致比較大的債務壓力和債務風險，甚至會引爆債務風險。二是市場吸附產能，去產能要讓產能動起來，并能預期它在未來的情景。

出現產能嚴重過剩的行業絕大部分不是最終消費品行業，很多處于生產資料環節，整個產品的同質化程度比較高、設備投資量比較大、企業選擇退出也比較艱難，在這個條件下，去產能由市場來緩慢吸收不太現實。而且產能過剩就會導致比較嚴重的債務風險，債務風險一旦發生又是市場不能承受之重，因此要堅持市場和政策兩條腿走路，既要讓市場發揮決定性作用，也要讓政策發揮輔助、支撐和彌補作用。去產能改革的基本立場，是政策、市場協同的框架。

去產能不僅僅要立足于減少，因為中國很多的產能固化在國有企業或是擁有特殊歷史背景的企業當中，企業本身處于低效率運營狀態，一旦產能固化在那兒，就開始大量地擠占社會優勢資源和優勢要素，導致很多擁有高新技術、運行良好的企業配置不到資源，出現資源瓶頸。這幾年，我們不僅在資源上有瓶頸，在要素上也有瓶頸，比如從勞動要素來講，受過高等教育與和沒有受過高等教育的人，思想、能力以及看問題的視角與深度都不一樣。我們應該把良好的要素、充裕的資源按照市場效率為主導的方向進行有效配置。

去產能改革首先要盤活存量資產，盤活存量資產不可避免地牽扯到要素的重新配置，而重新配置必然是要打破舊有格局。舊有格局的最大問題是許多固化要素的低效率環節，而打破固化首先要做的事就是淘汰僵尸企業，這是去產能改革的牛鼻子。僵尸企業在淘汰的過程中，它對資源、要素的控制力將會出現一定程度的削弱，這時就要把閑置資源、低效率資源拿出來，把原有的組織形態打破，引入市場機制和市場競爭，用新的機制、配置、組織形態來承接它。

整體來看，去產能改革的實質有三個方面：盤活存量資產及低效率的資源和要素；處置和淘汰僵尸企業；引入市場機制和市場競爭，將被盤活的存量資產和低效率的資源要素，配置到優勢生產環節和企業當中去。這三步缺一步都不可以，我們做減法的目的是為了未來更好地做乘法。

（二）去產能改革的性質

推進去產能改革需要頂層規劃。在去產能改革開始之前，就應該基于改革的目的和歷史經驗，對它有一個基本的判斷：問題在哪兒、矛盾節點在哪兒？基于問題導向，我們就可以預測和討論去產能改革中的要點內容。

去產能改革的性質是市場加政府性質。去產能改革應該由市場主導、決定資源配置安排，但由于原來相對僵化的體制和機制的影響，導致產能過剩變成全局性的問題。所以要引入政府政策這只看得見的手跟市場這只看不見的手，聯合實施去產能改革。政府要在市場優化資源配置、實現資源高效利用的同時，盡可能地降低風險、降低波動，維護合法的既得利益。

去產能改革的主要目的是優化經濟資源的配置狀況。按照經濟學基本原理，如果社會存在著大量的閑置資源，就該鼓勵新的投資、新的產能擴張來吸附這些閑置資源。去產能改革就是讓低效率的資源和要素擺脫低效率的束縛，進入到市場中進行高效率配置。在供給側改革“三去一降一補”五大支柱中，去產能排名第一，只有去產能做好了，才能有效解決去庫存、降成本、去杠桿、補短板等問題。

去產能改革要妥善處理社會穩定和改革的關系。按照企業主體、政府推動、市場引導、依法處置的辦法，研究制定全面配套的政策體系。企業是市場主體，應該由企業主動發力，承擔大部分責任；市場要發揮主導性作用；政府的作用是盡可能地保障職工權益，維護國有資產的安全，實現國有資產的保值。如果企業已近破產狀態或達到破產標準，政府應做好對市場資源配置結果的承載，盡可能地減少社會風險。

去產能改革不能一刀切，要考慮到不同地區、不同行業的情況分類有序處置，要在加大處置力度的同時盡可能地減少風險。

（三）推進去產能改革的重點

圖1.去產能改革推進重點示意圖

去產能改革既要解決資源和要素的低效率配置，又要解決低效率配置的載體和框架，同時形成新的機制新的環境，我把它劃分為五個重點內容，這五個核心問題構成去產能改革的重要節點。

第一，推進去產能改革要解決好五個核心問題。

一是處置僵尸企業。有一些企業明明沒有生產效率，但是它基于各種各樣的保護和補貼，依然在市場當中存在，這一類企業稱為僵尸企業。去產能改革的第一步就是要解決僵尸企業的問題。

二是淘汰落后產能。解決了僵尸企業之后，就要解決落后產能的退出問題。很多僵尸企業跟落后產能是一體的，淘汰了僵尸企業，落后產能也隨之退出。還有一些僵尸企業，實際上擁有良好的生產設備，因為管理問題、體制問題或歷史原因，它處于低效率的生產狀況。對于這樣的僵尸企業，在讓它退出或以其他方式處置時，要保留原有的設備和生產能力。淘汰落后產能，僵尸企業是牛鼻子，是首要點。要防止去產能流于形式，或只淘汰掉無背景、無根基的企業，而將有根基有背景的企業繼續留在生產體系內部。

三是堅持穩中求進。在去產能改革過程中，經濟運行和供給側結構性改革要協調，經濟要實現持續穩定的發展，因循守舊是守不住的，要把要素的資源配置效率提高，鼓勵建立和發展新的生產組織、生產模式。

四是實現基礎優化。去產能改革主要集中到生產資料過程中，集中在基礎材料和基礎產業上。中國一方面出現了嚴重的產能過剩，另一方面還存在著許多重大的供給不足，比如一些特殊形制的鋼材。很長時間以來，我們連圓珠筆的筆頭都造不出來，原因在于缺乏符合質量要求的鋼材。中國的粗鋼產能極大過剩，但高水平高技術的基礎材料、基礎工藝、基礎工序、基礎產業還存在著明顯不足。因此，在去除產能之后，還要讓基礎材料、基礎產業得到深入發展、有效提升。

五是推進全面創新。全面創新既包括基礎產業發展中的技術創新、產品創新，還包括將創新遞延到整個產業鏈、供應鏈中，形成形態創新和商業模式創新，從而使過剩產能得到有效化解和吸附。比如一度很多人說中國的自行車產業已經出現了過剩，但是現在很多共享單車企業——摩拜、OFO等，都獲得了市場良好的響應。之所以如此，是因為這些企業發現了原有自行車商業模式中的不足。在城市規模不斷龐大的今天，用自行車做長距離的交通工具肯定是不現實的，但是用它做接駁最后一公里的交通工具，則是非常高效的。一公里的距離，如果在路邊打車，等車的時間大約6-7分鐘，而騎自行車6-7分鐘就可以到達，所以共享單車還有很多市場需求空間有待挖掘。可見，商業模式創新和組織形態創新可以激發更多需求，同時用市場來承載、吸附所謂的過剩產能。

第二，要準確把握僵尸企業的具體判斷標準。

僵尸企業通常具備以下四個特點：無競爭能力，盈利能力比較低下；占用的資源量比較大，對資源的配置不夠靈活；很多情況下都是靠銀行貸款接續企業生命；要依靠政府財政輸血，政府每年要向其提供稅收優惠或補貼、貼息及其他支持。如果一個企業具備這四個特點，在三年內看不到破圍的方向，也不屬于國家鼓勵發展的產業，這樣的企業就可以稱之為僵尸企業。僵尸企業比較多的產業則是去產能改革需要高度關注的產業。

第三，淘汰落后產能取得重要階段性成果。

中國在淘汰落后產能過程中，已經取得了一定成果。2016年前三個季度行業經濟的運行狀況明顯好轉，鋼鐵和煤炭價格回升，貸款拖欠也得到了明顯緩解。

從產量看，2016年1月到9月粗鋼的產量是6.04億噸，同比增長0.4%；粗鋼消費量5.26億噸，同比下降0.8%；粗鋼的產量增長速度明顯放緩。煤炭產量24.6億噸，同比下降了10.5%；煤炭消費量28.4億噸，同比下降了2.4%；第三季度煤炭的消費出現了由負轉正，同比增長大約0.5%。煤炭的消費量和產量都在下滑，但是產量的下滑幅度要比消費量的下滑幅度略快。煤炭行業目前還處于粗放型利用的層次，仍然作為簡單的一次性能源使用，而沒有把它作為良好的能源和工業原材料進行共同的配置，這導致煤炭整體消費量大但使用效率不高。煤炭價格走低引發各地煤電大范圍興起，導致很多新能源的電力運不出去，甘肅、內蒙、新疆等地風電的窩電問題，就屬于這個情況。“十三五”規劃支持新能源和綠色能源應用，目前盡管具備了一定程度的煤炭產能調整空間，但除了極個別煤炭企業和地區允許擴張生產以外，整體面是不動的，目的是為新能源、綠色生產進入到中國的生產體系提供有效支撐。

從價格來看，產能過剩問題也得到了一定程度的改善。四種鋼鐵產品：線材、螺紋鋼、中厚板、冷軋薄板，當前綜合價格是2931元/噸，比2016年1月上升了685元。秦皇島5500大卡動力煤的價格達到了580元/噸，比2016年1月上升了210元。

從效益來看，2016年1月到8月，中國鋼鐵業協會會員企業實現利潤214.7億元，同比扭虧增盈393.5億元，以上數據顯示出鋼鐵業2015年1月到8月是虧損的。規模以上煤炭企業實現利潤224.8億元，同比增長15%。隨著經營效益的逐步好轉，鋼鐵和煤炭企業的融資環境也出現改善，以往困擾這兩大行業的現金流緊張、安全投入欠賬、欠發緩發工資等深層次的矛盾得到明顯緩解。就其對外部影響而言，鋼鐵、煤炭行業發展環境明顯改善，在146處未批先建的煤礦項目當中，除個別地區部分涉及民生需求的煤礦，其他均已停產停建。同時，有關部門查處了183家存在環境違法行為的涉鋼企業和74處應依法關閉類、限期淘汰類煤礦。

產業結構優化調整也取得了積極進展。鋼鐵方面，《關于推進鋼鐵產業兼并重組處置僵尸企業的指導意見》正在落實，有一個巨大的鋼鐵聯合體正在形成——寶武鋼，即由寶鋼集團和武鋼集團合并而成的中國寶武鋼鐵集團有限公司。煤炭方面，中央企業的煤炭資產管理平臺公司正式組建，將對央企煤炭業務進行專業化的重組整合，全國6000多處產量30萬噸以下的小煤礦中，已有2600多處被列入去產能的范圍。去產能不僅影響行業內部，鋼鐵和煤炭行業作為國民經濟的基礎產業，也影響其他產業的變化和調整，甚至帶動了中國生產物價指數（簡稱PPI）的走高。2016年10月中國PPI回正，到目前PPI已經高達6.9%，這些也都與去產能改革發揮出來的功效有一定關系。

（四）2017年深化去產能改革的基本方向

2017年要繼續深化去產能改革。僵尸企業的處置是2017年去產能改革的抓手和重點。僵尸企業往往都有一些特殊的背景，或者本身就是國有企業，它與地方財政、社會保險保障體系、地方人事之間有著重要聯系。因此，大家應該統一認識，以黨中央的要求為準，扎實推進去產能改革，認真落實處置僵尸企業的策略，做好轉崗就業、再就業培訓等各項工作，發揮好社會保障和生活救助的托底作用，確保沒有能力再就業人員的基本生活。

例如，在國有企業改革中，一部分國有企業被劃入到僵尸企業范圍，在對其進行處置之前，先從國有資本經營預算當中拿出一大筆錢，用于支持國有企業和中央國有企業的企業辦社會職能，國有企業職工居民小區的“三供一業”由地方政府接管，變成地方政府的事權，以保證廣大職工的生活水平、生活環境和財產的價值，不會因企業調整受到明顯的沖擊和影響。

當然也要區別不同情況，積極探討有效的債務處置方式，有效防范道德風險。既要積極處置債，又要防止逃廢債。債權必須得到有效的尊重，并能夠在合理的范圍和價格上進行流轉。實在流轉不了的，也要依法進行破產和清算，決不允許利用去產能改革進行債務轉嫁或利用破產機制逃廢債，或者把債務轉嫁給其中的一個企業而形成所謂的債務池，最終讓這個債務池爆掉，這叫惡意逃廢債，它既影響債權人利益，也將影響中國債權的穩定性。

二、去產能改革的基本著力點

去產能改革要盤活低效資源，盤活閑置要素，還要形成新的動力和動能，最終為新動能的形成、新動力的壯大，創造良好的市場環境和條件。基于以上方向，2017年去產能改革的兩大問題，就是僵尸企業的處置和過剩產能的盤活、退出問題。

圖2.去產能改革的基本著力點示意圖

（一）處置僵尸企業是去產能改革的抓手

僵尸企業的處置要解決好三個基本問題：錢從何處來，人往何處去，企業怎么辦。這是處置僵尸企業必須審慎對待的問題。

第一，錢從何處來。

錢不外乎從三個方向來，一是企業存量資產的盤活及企業借助市場力量所能獲得的資金支持；二是金融市場給予的優惠條件和融資便利，企業通過金融市場中特殊的機制安排和產品供給，而具備融資能力、挖潛能力；三是財稅領域提供的支持。企業存量資產的盤活開始部分已經講述，在此重點分析后面兩點。

金融行業與僵尸企業的關系體現在三個方面。以往的欠債怎么處理；僵尸企業在兼并重組過程中有沒有新的金融支持手段；金融行業對僵尸企業的存量資產和債權如何管理。在此條件下，對僵尸企業的處置形成三條主線：債務的處置問題；并購貸款的提供問題；債權人委員會的組建及債權保護和主張問題。

在處置僵尸企業過程中，財稅支持也包括三個方面。

首先要落實好市場主導、政府推動。政府要拿出一部分財力，承擔企業處置中的部分風險，引導市場力量為企業轉型和社會穩定提供條件。中央財政在2016年和2017年提供1000億元作為補貼、獎勵資金，支持處置僵尸企業完成要素和資源的退出。很多國有企業的事權及僵尸層面的表現都在地方，地方各級財政也要拿出一部分錢來對僵尸企業的處置進行風險管理、風險分擔，在市場引導及其他條件下提供補貼和獎勵。

其次，很多僵尸企業都要被兼并，兼并后的新企業有一部分市場環境非常好，納入的僵尸企業的設備情況也比較好，這類企業就會延續其比較好的發展途徑。還有一些企業自身情況并不很好，是出于社會責任而兼并僵尸企業的，對這一類兼并企業政府需要安排一定的過渡性優惠政策，對其提供有效的支持和輔助。

再次，在僵尸企業的處置過程中，有一部分人或者團隊可能選擇自我創業、自我發展的路，對于創業、創新主體，政府也將給予稅收優惠和財力支持。

錢從何處來？從三處來，一靠企業自己，二靠金融支持，三靠財稅扶持。這三個方面是中國在僵尸企業處置當中做出的有效安排。

第二，人往何處去。

在去產能改革過程中，中央明確要求做好職工的安置工作。職工往何處去呢？一是成為新企業的職工。為了讓職工適應新企業的勞動技能要求，國家將開展系列再培訓，通過專業化的生產技能培養，為職工再就業提供支撐和服務。二是自己去創業。對于創業者，政府通過創業鼓勵和補助獎勵予以支持。對于失業的人，政府也給予相應的社會保障和社會救助，使他們的生活依然能夠維持在較好的水平上。

作為本次去產能的主要對象，煤炭行業和鋼鐵行業化解過剩產能大約涉及到180萬職工的分流安置，其中煤炭系統約130萬人，鋼鐵系統約50萬人。煤炭行業隨著大量新設備和技術的有效使用，國有礦業單位自2013年起兩年之間已經裁掉了約200萬人，超過了原有在崗人數的2/3。

中國這輪職工就業狀況的調整，好多人都類比1998年那一次，1998年國有企業職工下崗再就業困難的原因，主要有以下三方面。

1998年企業生產效率低下，企業冗員嚴重。這是因為在當時的條件下容納了過多的勞動力，而且勞動力的生產技能或年齡結構不是特別好。加之1998年中國正處在人口紅利的高峰期，農村勞動力、城市新增勞動力以非常低廉的成本向非農產業、工業涌入。在這種環境中，國有企業職工一旦失去工作，就會面臨就業難的問題。因為大家基本上都去選擇那些年輕、廉價的勞動力，而鮮有為年齡比較大、勞動力成本比較高的國企下崗職工留足生產空間。加之當時社保體系還不健全，社會保障能力也相對薄弱，所以就形成了國企下崗職工再就業困難的局面。

本次去產能改革中，國企職工的再就業問題跟1998年完全不一樣。

首先，中國人口紅利的高峰期已過，勞動年齡人口占總人口的比重在2012年達到了最高峰，占比接近75%，現在已經下滑到73.5%。在這個條件下，納入僵尸企業調整的職工，作為勞動力資源已經成為社會的稀缺資源，加上現有的五險一金體系已經基本完善，出現一些下崗職工或失業待崗人員，社會保險體系完全可以承受。

其次，職工就業方向多元化。1998年那一輪企業調整中淘汰的叫冗員。現在推進去產能改革，只做產能退出，并不做人員退出，而且處置僵尸企業為其原有的大量優質勞動力轉型提供了重要契機。企業兼并后被留用的原僵尸企業職工，可通過技能培訓轉崗，政府將給予稅收優惠、培訓補貼及其他財政補貼；兼并后少裁員、不裁員的企業，政府也將給予一定程度的稅收優惠和補貼；部分想去創新創業的職工，可一次性地擁有一筆退休金，拿這個錢可以去做很多事情。

再次，通過轉崗的方式安置職工，支持職工向第一產業和第三產業轉移。2016年中國實現了1310萬人就業，其中絕大部分工作崗位由第三產業提供；做好下崗創業的職工安排，職工轉崗以后如果不滿意還可以去創業，對此政策都是支持的。城市里的雙創產業園將為創業職工提供相應的優惠政策和便利。對于其他情況，政府的社保體系要發揮好兜底職能。對于失去勞動能力的職工，對于特殊困難的主體，社保體系都會起到有效的支撐作用。

第三，企業怎么辦。

僵尸企業是選擇破產清算，還是自我救贖，或是走兼并重組之路，這是必須要選擇的問題。從現狀來看，僵尸企業長期處于效率低、盈利水平不高狀態，主要靠地方政府輸血和金融注資維持運行，自我救贖顯然是不適合的。剩下的兩條路，究竟是選擇破產清算還是選擇兼并重組呢，中央給了一句話，叫盡可能地多兼并重組，少破產清算。

根據中央要求，僵尸企業主要走兼并重組這條路。在兼并重組過程中，企業要拿出巨額資金，花費非常大的財務費用和成本來完成兼并，如果缺乏有效的金融市場支撐，是無法做到這一步的。因此就要求資本市場配合企業兼并重組并拿出方案來，包括提供貸款，也包括給企業股權融資和產權融資提供便利條件。

（二）通過對剩產能的盤活或退出，形成新產能新動力

兼并重組后的企業依然擁有很大的生產能力，如果企業兼并依然沒有解決產能過剩問題，而只是解決了生產效率問題，以后再簡單地擴大再生產，過一段時間后在新的平衡點上形成新的產能過剩，這也不符合供給側結構性改革的要求。在這個條件下，對于新的產能擴張的生產能力，要基于其產品方向、技術方向進行有效調控，要嚴格控制增量、防止新的產能過剩的出現。

三、中央關于去產能改革的基本立場和推進方向

有人說，當前有八類產業產能過剩，為什么中央主要抓了煤炭、鋼鐵產業的去產能改革，而未將其他的產能過剩產業納入到中央支持的范圍里來呢？對此，有兩點看法供大家參考。

（一）去產能改革重點選擇了煤炭和鋼鐵產業

去產能改革重點選擇了煤炭和鋼鐵，因為這兩類產業各有其特殊性，其特殊性在于煤炭和鋼鐵的產能過剩，主要不是企業的主體責任，而是來自于一些意外情況，來自于其他行業的失誤，或者是來自于技術進步和環境因素的巨大變化和調整。

首先，導致產能過剩的諸多因素中，企業的主體責任并不大，而來自市場傳導的情況更大，政府作為整個市場運行的制度提供者和市場運行成果的接受者，自然而然要承擔起責任。其次，因為技術換代或環境因素發生巨大改變，形成大量的產能過剩，在化解產能過剩的過程當中，政府應該伸出援助之手。

鋼鐵業為整個工業生產提供基礎性材料，其他工業材料絕大部分都是以鋼鐵為基礎衍生出來的。鋼鐵業出現產能過剩，其中很多的決策失誤不是出于本行業或本企業，而是由其他行業、其他企業決策失誤傳遞過來的，比如說造船業對未來的造船市場表示比較樂觀，所以對造船用鋼下了大量的訂單，結果不久之后造船行業不景氣，自然而然影響了原訂單的有效執行。再比如說一些特殊鋼材的制造企業，起初認為它生產的特種鋼材能夠打開市場，對生產所需原料——基本鋼材下了大量訂單，結果特種鋼材市場未能如期打開，采購原材料的訂單也沒有得到有效執行。所以，鋼鐵業出現的巨大產能過剩，有鋼鐵業自己的原因，也有市場傳導的原因。對于自己決策失誤而導致的產能過剩，自然由鋼鐵企業自己承擔。但是因為市場傳導原因所導致的產能過剩，如果也要鋼鐵企業承擔就不太合理了。而且越是基礎材料市場，市場傳導過來的失誤占比就越大。鋼鐵產業作為基礎材料的代表性行業，受到外部決策失誤影響而導致的過剩產能占比是比較高的，所以政府對它進行一定程度的扶持也是站得住腳的。

煤炭產業的過剩與兩個因素分不開。一是全球頁巖氣和頁巖油革命，使油價和氣價大幅度走低，國際上大量的發電企業開始轉向油氣發電，油氣能源對煤炭能源的使用形成巨大的替代，導致煤炭企業生產的下滑和的惡化。二是原來立足于煤炭的有效使用，減少使用煤泥煤矸石發電，并且提供補貼。煤價的下跌導致煤炭又大量地轉向原煤的使用，而原煤使用中的排放及對資源環境的破壞問題，都跟綠色發展理念相沖突。煤炭作為中國的基礎能源，承載了過大的環境壓力和過大的市場技術進步的壓力。在這樣一個關鍵時期，必須給予煤炭企業以相應而充足的支撐，幫它去渡過難關。

處置僵尸企業和淘汰落后產能，是當前去產能改革的兩個立足點。但是光顧當前不行，還要面向未來籌劃更好更新的產能結構，為中國經濟發展提供動力支撐。

（二）中央推進去產能改革的主要政策

第一，堅決遏制產能的盲目擴張。嚴禁建設新增產能項目，分類妥善處理在建的違規項目；按照誰違規誰負責的原則，做好債務人員安置等善后工作；所有在建違規項目的處理結果均應向社會公開。

第二，整頓已經建成的違規產能項目。各省級人民政府要依據《行政許可法》《土地管理法》《環境保護法》等法律法規，以及能源消耗總量控制指標、產能結構調整指導目錄、行業規劃和準入條件、環保標準等要求，對產能嚴重過剩的行業、建成違規項目進行全面清理。

加強行業規范和準入管理，國土環保部門要加強嚴格監督，質檢部門要進行質量保障能力的綜合評價，依法頒發產品生產許可證。工藝裝備落后、產品質量不合格、能耗及排放不達標的項目列入淘汰目錄當中。

第三，淘汰和退出落后產能。通過提高財政獎勵標準，落實等量或減量置換方案等措施，鼓勵地方提高淘汰落后產能標準。“十三五”期間，結合產業發展實際和環境承載力，通過提高能源消耗、污染物排放標準，嚴格執行特別排放限值要求，加大執法處罰力度，加快淘汰一批落后產能。中央企業在淘汰和退出落后產能方面要發揮示范帶頭作用。

第四，調整優化產業結構。光退出不行，做完減法得做加法，在做完加法的基礎上擇機做乘法，要調整優化產業結構，推進企業兼并重組。

第五，努力開拓國內市場需求。適應工業化、城鎮化、信息化、農業現代化深入推進的需要，挖掘國內的市場潛力，消化部分過剩產能，推廣新的生產理念、消費理念。著力改善需求結構，強化需求升級導向，實施綠色生產、綠色建材等一系列的工程。

第六，積極拓展對外發展空間。鞏固擴大國際市場，鼓勵企業積極參加各類貿易促進活動，創新國際貿易方式，擴大對外投資合作，鼓勵優勢企業走出去，優化產業制造地分布，消化國內過剩產能，形成國際產能合作。

第七，增強企業創新驅動發展動力。突破核心關鍵技術，推動企業轉型和產業升級，提升以產品質量、標準、技術為核心的要素生產競爭力。要加強企業的管理創新，深化國有企業改革，引導國有資本從產能嚴重過剩行業向戰略性新興產業和公共事業領域轉移。

第八，建立長效機制。創新政府管理，加強產業、土地、環保、節能、金融、質量、安全、進出口等部門的協調配合，強化企業的準入、生產過程，強化事中事后的協調管理；營造公平的環境，保障各種所有制經濟依法平等地使用生產要素，公平參與市場競爭，真正使混合所有制經濟成為基本經濟結構當中的有效組成部分；要完善市場機制，推進相關的稅收改革，加強社會保障體系建設，采用相應的強制性指標，倒逼超標產能的退出、節能達標和自然環境的改善。財政要完善轉移支付制度，建立生態環保補償責任制。

以上就是中央去產能改革采取的一系列政策內容，這些政策在接下來的改革中將繼續堅持，并且要根據新的推進方向實施有效調整。

（三）去產能改革的推進方向

去產能改革的推進方向，主要有三個方面。

第一，要繼續推動鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能。

鋼鐵行業還有8000萬噸的產能過剩，煤炭行業盡管表觀上的產能過剩得到了化解，但是煤炭的深層次利用、綠色環保能源對煤炭替代等問題還沒有解決，對煤炭行業產能過剩的化解仍需繼續推進。

第二，要抓住處置僵尸企業這個牛鼻子。

僵尸企業怎么處置？是采用行政命令的手段，還是采取市場的方式，或者是市場加政府的方式。去產能改革一開始就是由市場加政府來推進的，所以在解決去僵尸企業過程當中，也需要動用市場加政府的力量，政府規定環保、能耗、質量和安全標準，達到標準就允許它進入市場，在市場中正常地開展生產經營和競爭活動。達不到標準就不能進入市場，而且政府落實強制退出性政策，將不能進入市場的企業強制退出，把它的資源交給能夠進入市場的產業使用。

第三，要防止已經化解的過剩產能死灰復燃。同時用市場、法治的辦法做好其它產能嚴重過剩行業去產能工作。推動企業兼并重組，妥善處置企業債務。

企業債務問題的解決，核心有三點：控制債務，化解債務，轉變轉換債務。

控制債務。控制企業債務的第一步，是必須阻止僵尸企業繼續負債的可能性，同時對其他企業適當地降低債務水平，該退出的就要讓它退出。僵尸企業無法達到企業債的發行標準，將不能再獲得銀行貸款的支持。對于能夠被盤活的企業，采取的主要方式是通過引進股權投資，相應地降低債務負擔，或推動企業借助現有的股權和產權市場去做事。

化解債務。如果企業要破產清算退出，不許給它提供過大的化債空間，因為它正處于資產和債務的清算過程中。如果是兼并重組，地方政府可以采用政府性基金的方式，承擔或轉變一部分僵尸企業的債務。

轉變債務。轉變債務是把企業債務進行轉化，轉化成新的債務形態或股權，這種做法叫債轉股改革。同時還要防止已經化解的過剩產能死灰復燃，利用市場、法治的方法做好產能過剩行產業的去產能工作。

四、河北“6643”工程成為去產能示范工程

河北“6643”工程已經取得了重大成果。但是，它在實際運行中受到環境等因素的限制，也存在一些不足。這些經驗和不足都是要總結和反思的。

（一）“6643”工程的背景

河北的“6643”工程正式起步是在2014年2月28日，當時河北省召開了工業轉型升級大會，會議上提出化解過剩產能的“6643”工程，計劃到2017年要壓減6000萬噸鋼鐵、6000萬噸水泥、4000萬噸燃煤、3000萬噸標準重量箱的平板玻璃。這四大產能——鋼鐵、水泥、煤炭和平板玻璃，分別是6000萬噸、6000萬噸、4000萬噸和3000萬噸，于是就稱之為“6643”工程。2014年這一工程就取得了重大成果，當年鋼鐵減了20%，水泥減了22%，煤炭減了18%。

2014年在開始“6643”工程之前，河北省就強制性地啟動了產能退出，明確提出，過剩產能要減下來，新興項目要增上去。顯然，河北對過剩產能做減法是為了釋放出資源和要素，并讓這些資源和要素進入到更有效率的生產體系和環節中。

“6643”工程對僵尸企業進行處置，對過剩產能進行壓減，對新興產業進行扶持，對市場環境進行優化，與去產能改革保持一致。2017年是“6643”工程的收官之年。在河北省人大第五次會議上，時任省長張慶偉表示，要確保打贏“6643”工程收官戰，今年壓減鋼鐵產能3186萬噸。伴隨著鋼鐵業產能的回落，鋼鐵市場環境已經有所好轉，現在噸鋼收益要比2016年好一些，在此條件下壓減產能對河北來講無異于壯士斷腕，收官戰能否打好是目前廣受關注的問題。

（二）發揮金融支撐作用，推動“6643”工程勝利完成

“6643”工程收官之年，難度很大，但是河北省的信心也很足。“6643”工程完全符合國家對去產能改革的基本要求和認識，已經為河北省新興產業的發展、新動能的培養創造了良好的基礎和條件。

信心充足的同時，經濟基礎條件和環境支撐因素也不可小覷。河北省的支持政策體系大致包括四類：一類是財稅政策，嚴格貫徹中央財政和稅收政策，給予僵尸企業處置、企業淘汰落后產能以相對充裕的財政和稅收政策保障。二是不斷完善的國有資產管理體制，僵尸企業絕大部分都是國有企業，僵尸企業的處置必然牽扯到國有資產的處置，牽扯到國有資產的管理運營。河北省先行一步，根據具體省情作出安排。三是社保政策，包括暫時降低企業社會保障的繳費率，增加對特殊群體的扶持，四是提高社會保障標準，這些都做得比較好。

為完成“6643”工程，河北省也在大力貫徹和落實金融政策。從財政政策來講，承擔改革成本是財政政策發揮效率的關鍵，以此為條件推動企業轉型升級，推動新產能的培育。國有資產管理體制和社會保障體制也要跟隨全國步伐，根據它的統籌層級、繳費情況、保障標準統一來做。此外，河北省也在大力地把金融政策用足用好，充分發揮金融的支撐作用，推進“6643”工程勝利完成。

2017年，河北省在產能改革中需要考慮的問題，有以下幾個方面。

第一，堅持差別化對待，嚴控增量盤活存量。基于有保有壓、有扶有控的發展思路，調整鋼鐵、煤炭及其他業務的資源投向，實現業務資源的有效配置。要嚴格控制增量業務，重點扶持符合產業結構調整、市場前景較好、投資效益較高的行業；重點扶持具備上下游一體化優勢及跨區域整合能力的核心企業；支持暫時有困難但經過改革能恢復市場競爭力的企業；要有效盤活存量業務，加快退出產能嚴重過剩、規模經濟較差的細分行業和領域，停止對安全生產基礎較差、資源枯竭、產能落后的企業的信貸支持。

第二，創新金融服務模式，提供全面高效服務，有效支持企業轉型升級。綜合考慮過剩產能企業的發展特征和經營狀況，有針對性地開發金融產品，實現過剩產能與有效需求的合理對接；研究和探索合同能源管理未來收益權質押貸款、排污權質押貸款、碳排放權質押貸款等能效信貸業務，引導企業開展節能環保改造；針對進行重組兼并整合的企業，通過調整貸款期限、還款方式等措施，以股債結合的方式實現綜合金融服務；通過銀團貸款、出口信貸、項目融資等方式，深化跨境金融服務，支持企業走出去并有效開展國際產能合作。

第三，積極發展普惠金融，助力職工的安置工作。化解過剩產能不可避免地將導致一部分職工下崗，妥善安置這部分人員是去產能工作的主要內容。從“6643”工程的實施過程來看，盡管對下崗職工的保障非常好，但是也出現了下崗職工增加的狀況，因此要擴大普惠金融的覆蓋范圍，加強對職工安置工作的支持力度。要大力發展小微金融，加大對吸納分流人員的中小微企業的金融支持力度。還要積極發展創業金融，對有創業需求的過剩產能行業、分流人員提供貸款等金融支持，滿足其多樣化需求。

第四，大力發展直接金融，拓寬企業的融資渠道。積極參與多層次資本市場的建設與發展，支持企業積極利用多層次資本市場和直接融資的條件發行企業債券，進入到資本市場直接融資，并且通過加快股債、貸債結合產品和綠色債券產品的創新，支持相關產業和兼并重組后的企業實現綠色發展。

第五，完善風險防控體系，確保風險可管可控。在化解過剩產能的同時，要完善風險防控體系，確保風險的可管可控。要完善過剩產能的風險管理模型，健全和豐富風險管理手段和工具。要完善企業客戶評價體系，對企業客戶進行層級細分，提高風險定價水平。還要積極地引入并且支持本地化的互聯網大數據等信息手段、金融信息手段的發展，提升風險控制的專業化智能化水平，使河北成為中國企業金融產品和去產能條件下資產的處置型金融產品的新高地。

“6643”工程收尾不是去產能工作的結束，只是河北去產能改革取得的階段性成果，更關鍵的是在去產能工作結束以后，新產能如何培養。以上金融方案既兼顧去產能的要求，同時也為河北未來的新興產能和新興動力的發展創造了良好條件。

根據中國干部學習網錄音報告整理

責任編輯：范文勤 夏曉暢