淺析以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實現(xiàn)路徑

李美

摘要：新型城鎮(zhèn)的建設(shè)已然成為當下備受關(guān)注的熱點話題，現(xiàn)代工業(yè)化進程中的必經(jīng)階段。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)取得了巨大成就，但同時也暴露了些許問題，如城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不夠全面，以人為核心的意識不強等。這就要求人們解放思想，更新觀念，促進人的全面發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持續(xù)動力和保障。本文在理解以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵基礎(chǔ)上，分析以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略意義，表明需要解決戶籍制度不健全、土地改革制度不合理、半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴重、公共服務(wù)供給機制不完善等主要問題，并提出有效的實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：以人為核心；新型城鎮(zhèn)化；協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）08-0159-03

一、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化可以說是一個自然的歷史過程，現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路，國家的重要戰(zhàn)略舉措。由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市化社會轉(zhuǎn)變的過程，解決三農(nóng)問題的重要途徑。過往的城鎮(zhèn)化進程中，大多以實現(xiàn)城市規(guī)模擴大和人口集中數(shù)量的增加為發(fā)展方向，有效地推動了經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)核心是人，強調(diào)以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化要求從原本僅僅重視經(jīng)濟增長，轉(zhuǎn)化為以人為核心的全面發(fā)展，形成規(guī)模城鎮(zhèn)體系，增強國民經(jīng)濟競爭力。

二、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

簡單概括新型城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化。主要包括農(nóng)村常規(guī)進城務(wù)工人口群體，這部分群體是農(nóng)民理性選擇與市場化發(fā)展需求相契合的結(jié)果；城郊的農(nóng)民群體，這部分群體是被動城鎮(zhèn)化的，由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，其所擁有土地和住宅被征收，將他們合理城鎮(zhèn)化是較為重要的任務(wù)；在城鄉(xiāng)之間往返的農(nóng)民群體，屬于就地城鎮(zhèn)化范疇。新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上就是為實現(xiàn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口的市民化，以人的全面發(fā)展為核心，多元目標協(xié)調(diào)推進，針對公民權(quán)利進行均衡分配等。

三、以人為核心的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

以人為核心的城鎮(zhèn)化是指在高效利用資源的前提下，以城鄉(xiāng)人口享受基本公共服務(wù)權(quán)利均等化為著力點，以保證可持續(xù)發(fā)展為底線，全面提升人民生活水平，進而實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)村生活向現(xiàn)代化城鎮(zhèn)生活的合理轉(zhuǎn)變。力求人民能夠共同分享城鎮(zhèn)化的成果，提供就業(yè)支撐，給予就業(yè)保障。以人為核心是推進新型城鎮(zhèn)化進程必須堅持的基本原則。以提高人民生活水平為目的，要讓廣大人民能夠共同分享城鎮(zhèn)化的豐碩成果，使得有意愿進入城市生活的農(nóng)民融入城市，并提供就業(yè)支撐，完善政策保障。努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋。采取分類方式推進戶籍制度改革，合理確定落戶條件，推進農(nóng)村人口市民化。

四、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略意義

新型城鎮(zhèn)化以科學發(fā)展觀為指導，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、集約高效、社會和諧，以人的全面發(fā)展為基本目標，著眼廣大農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村整體，以對人的尊重為基本要求，使得社會、文化和人之間能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，促進經(jīng)濟增長，提高人民生活水平。

（一）以人為核心的城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的必然趨勢

李克強指出：“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。”新型城鎮(zhèn)化要建設(shè)生態(tài)宜居城鎮(zhèn)，提高在城鎮(zhèn)居住對于農(nóng)民的吸引力，提供產(chǎn)業(yè)支撐和充足就業(yè)崗位，解決人口進城后的生存問題。避免在城鎮(zhèn)化的進程中，出現(xiàn)空城、鬼城等現(xiàn)象，建設(shè)無人城鎮(zhèn)就失去了城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義。走以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路是中國現(xiàn)代化的必然趨勢。

（二）以人為核心的新型城鎮(zhèn)化有利于拉動經(jīng)濟增長

城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長起著重要的推動作用。大量人口的集聚，使得消費支出大幅度增加，形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，能夠有效降低公共投資成本和邊際成本，促進專業(yè)化分工，提高經(jīng)濟效益，使得收入增速加快。城市產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也將吸引到大量資本和技術(shù)的流入，有效提高創(chuàng)新速度，促進新興產(chǎn)業(yè)的形成。隨著城鎮(zhèn)化的進一步推進，在拉動內(nèi)需方面會起到更為重要的作用，更多的農(nóng)民將轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢M的觀念、消費的方式、消費的規(guī)模將會改變，表明城鎮(zhèn)化在擴大內(nèi)需方面有著巨大潛力。隨著經(jīng)濟發(fā)展的日新月異，金融、信息、研發(fā)等行業(yè)將會更好更快地與傳統(tǒng)行業(yè)進行融合，形成多元化產(chǎn)業(yè)鏈，經(jīng)濟活力提升，增速隨勢加快。

（三）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以降低二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的需求約束

在城鎮(zhèn)化的進程中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的分工專業(yè)化，對于擴大中間產(chǎn)品的需求起到了積極的推動作用，通過不斷提高勞動生產(chǎn)率，居民的收入情況有所增加，對產(chǎn)品的需求量提升。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過投資乘數(shù)的作用為就業(yè)提供充足崗位，促進消費需求的增加。對于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市居民，隨著收入的增加和消費觀念的轉(zhuǎn)變，有利于促進消費水平的提高。

五、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要解決的主要問題

（一）戶籍制度不健全

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是解決好人的問題。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚的過程。進城務(wù)工農(nóng)民的落戶和社會保障體系需要進一步完善。根據(jù)城市的具體規(guī)模，制定相應(yīng)的方案，通過衡量工作年限、參加社會保險年限、城市居住年限等因素，設(shè)計科學、公平、合理的落戶政策，力求將符合城鎮(zhèn)化進程要求的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民。落實全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制的決策，有序放開關(guān)于中等城市的落戶限制，制定合理的大城市落戶標準，結(jié)合城市規(guī)模設(shè)定人口規(guī)模要求。契合城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，解決已經(jīng)到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村人口落戶問題。

（二）土地改革制度不合理

城鎮(zhèn)化的進程中對土地的需求量較大，而眾所周知，我國地少人多，耕地保有量的底線不能逾越，這就產(chǎn)生了相應(yīng)的矛盾，要求必須提高城鎮(zhèn)化用地的使用效率，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)化用地的集約化程度。進而對規(guī)范征地的程序和范圍提出了新的思考。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地，在解決城鎮(zhèn)化土地問題方面具有重要意義。解決農(nóng)民在公平分享土地收益等方面存在的問題，保障農(nóng)民在分享土地增值收益上的公平陸，防止被剝奪收益權(quán)利。endprint

（三）半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴重

目前，戶籍人口城鎮(zhèn)化低于常駐人口城鎮(zhèn)化，進城務(wù)工的農(nóng)民人口未能獲得城市戶籍，難以享受相應(yīng)的公共服務(wù)均等權(quán)，不能享受到同等的社會福利，導致出現(xiàn)半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村人口難以實現(xiàn)市民化以及獲得相應(yīng)的市民身份和待遇。他們不能像城市居民一樣享受各種社會保障，缺少在職培訓或進修的機會，在勞動報酬方面也存在較大的差異性。

（四）公共服務(wù)供給機制不完善

1.農(nóng)民工社會保險參與度不高。解決進城務(wù)工農(nóng)民在參與城鎮(zhèn)社會保險過程中存在的各種障礙。制定關(guān)于農(nóng)民工在就業(yè)城鎮(zhèn)參加社會保險的相關(guān)制度和標準，擴大參保覆蓋比率，研究不同社會保險關(guān)系在轉(zhuǎn)移過程中的接續(xù)問題。轉(zhuǎn)換目前運行中的統(tǒng)籌規(guī)劃，力求實現(xiàn)全國統(tǒng)籌制度。

2.農(nóng)民工子女教育保障制度匱乏。農(nóng)民工隨遷子女應(yīng)享有與就業(yè)地城鎮(zhèn)居民子女同等受教育權(quán)利，不斷探索就地參加升學考試的相關(guān)政策。促使外來務(wù)工農(nóng)民工子女能夠享有與本地城鎮(zhèn)居民均等的進入公辦教育機構(gòu)學習的權(quán)利，并不應(yīng)收取任何額外費用。

六、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

（一）提高戶籍城鎮(zhèn)化水平

農(nóng)業(yè)人口市民化無疑是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展難以逾越的問題。城鎮(zhèn)化不僅是針對土地進行的城鎮(zhèn)化，更重要的是關(guān)于人的發(fā)展。農(nóng)業(yè)人口涌入城鎮(zhèn)，雖獲得職業(yè)，但未能獲得城鎮(zhèn)戶口，很難得到與城鎮(zhèn)居民相同的社會公共服務(wù)。城市擴張在進行，農(nóng)民很難成為其真正的主人，處于半市民化的狀態(tài)。居民存在兩種身份和兩種就業(yè)待遇，應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，放開小城鎮(zhèn)落戶限制，完善中等城市落戶政策，將大城市落戶條件科學化、合理化，推動以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）深化土地制度改革

完善征地補償機制。農(nóng)村土地制度與農(nóng)村穩(wěn)定緊密相關(guān)，影響國家的長遠發(fā)展。土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要載體，也是在新型城鎮(zhèn)化進程中的重要影響因素。城鎮(zhèn)化是大量農(nóng)民離開土地轉(zhuǎn)入企業(yè)，離開農(nóng)村到城市生活的過程，也是城鎮(zhèn)數(shù)量增加、地源擴大的過程，這與土地制度的關(guān)系顯得更為緊密。構(gòu)建農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的合理機制，對加快土地制度改革有著重要作用。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地是農(nóng)民維持生計的主要來源。因此，保護農(nóng)民的土地權(quán)益，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，明確土地的物權(quán)性質(zhì)有著重要作用。隨著土地流轉(zhuǎn)工作的深化改革，新型城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)一體化趨勢愈發(fā)明顯。明確土地產(chǎn)權(quán)的重要性也日益凸顯，通過對征地制度進行改革，有效地保障農(nóng)民的權(quán)益，是以人為核心的城鎮(zhèn)化進程中的重要問題。

（三）建立健全城鄉(xiāng)一體的就業(yè)體制

1.實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的勞動力就業(yè)市場。有效解決農(nóng)村進城就業(yè)人口的歧視問題和不合理限制，保障工資的合理性，實現(xiàn)農(nóng)民工與其他城市就業(yè)人口同工同酬，打破城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，制定科學合理的城鄉(xiāng)一體化就業(yè)方案，確保進城務(wù)工人口的各項合法權(quán)益。

2.增強就業(yè)能力。推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，增加提供就業(yè)的崗位數(shù)量，幫助農(nóng)村就業(yè)人口實現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，加快發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，并將其與解決剩余勞動力就業(yè)問題進行有機結(jié)合，提高勞動力資源的合理流動。采取優(yōu)惠的土地稅收政策，增強對企業(yè)的集中效果，通過第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，對進城務(wù)工人口創(chuàng)造就業(yè)機會。

3.完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。制定支持促進農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的方案，健全相關(guān)制度，落實農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的稅收減免和小額貸款政策，搭建創(chuàng)業(yè)基金平臺，支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。完善就業(yè)信息發(fā)布形式，提高城鄉(xiāng)就業(yè)保障機制，準確掌握城鄉(xiāng)勞動力資源情況，建立與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的專業(yè)勞動力資源服務(wù)平臺等。

[責任編輯：周海秋]endprint