我國如何加強油氣管道海外業務安全管理體系建設的研究

何志權+李幸橙

【摘 要】在經濟發展全球化以及油氣資源供應形勢日趨嚴峻的背景下，進入國際石油市場已經成為中國油氣管道企業穩定油氣資源供應、迎接全球化競爭的必然選擇。我國油氣管道企業經過多年的努力，在國際市場的投資和運營過程中為國家經濟建設和企業效益做出了貢獻，然而在投資、建設和運行的過程中還存在許多風險和不足，成為我國油氣管道企業在國際市場扎根立足的安全隱患，亟需從國家和企業層面建設完善的安全管理體系為企業的投資和運營保駕護航。本文概括了建設該體系的意義，分析了我國油氣管道企業在國際市場運營的現狀及存在的不足和風險，最后對應這些不足和風險提出了建設該體系的對策。

【關鍵詞】油氣管道；海外業務；安全管理；體系

截至2017年，我國長輸油氣管道建設穩步推進，管道總里程達11.7x104km，基本形成了貫穿全國、聯通海外的油氣輸送管道網。在國際低油價和供需失衡的大環境影響下，我國油氣市場需求增速收窄，資源供應更加寬松，能源輸送管網逐漸完善，新建管道節奏開始放緩。反觀國際油氣管網形勢，亞太地區管道建設相對穩健，中國、印度等新興經濟體國家管道建設依然存在較大完善空間；俄羅斯及中亞地區作為全球主要的油氣資源出口和過境國，油氣貿易依然主要依賴管道運輸，油氣管道的規劃與建設將繼續尋求突破，以保證該地區經濟持續穩定發展；歐美地區油氣管道已經處于高度網絡化階段，歐洲地區受國際油氣價格走低的影響天然氣消費量呈現小幅增長，美國能源對外依存度減小，同時加大天然氣出口量以滿足鄰國需求；中東及非洲地區在低油價影響下，依舊會加強油氣資源開發與外輸設施投資一保障油氣出口量，深海領域油氣資源的新發現將給海底管道工程帶來新的機遇。總之，未來全球油氣管道建設將保持逐年下降趨勢，國內新管道建設節奏開始放緩，開拓國際市場勢在必行。

一、研究油氣管道海外業務安全管理體系建設的必要性

（一）對于油氣管道海外業務安全管理體系的概念提出與界定研究

經過多年發展，我國的油氣管道行業已構建起涵蓋設計、施工、驗收、運行管理等全生命周期近20個專業技術領域的技術標準體系，這些體系在管道建設和運營安全方面都發揮著重要作用。近幾年，在國際油價低迷時期，國內管道建設進度緩慢，隨著我國一帶一路的經濟及政治策略，我國加大海外的石油投資，建立海外石油、天然氣生產基地是我國經濟和社會發展的需要，也是國家油氣管道企業實施國際化經營、參與國際競爭的必由之路。我國油氣管道企業進入國際市場投資和運營的同時，如何避免復雜的政治風險給國家石油經濟和企業利益帶來的損失，如何建立合理的完善的國際石油法律法規來保障國家和企業的利益，如何與資源國達成協作建立完善、統一的協調機制，如何在海外企業項目管理過程中做到零事故規避損失、保障人員安全，如何做到與資源國政府及人民做到相互尊重、相互協作、互惠互利，這是我國保證國家資源供給和油氣管道企業效益亟需解決的問題，這些問題的解決將完善我國油氣管道安全管理體系，成為油氣管道企業進軍國際市場的保護傘。

（二）研究油氣管道企業海外業務安全管理體系建設的意義

1.提升我國企業的國際競爭力

如果油氣管道企業海外業務重大安全事故不斷發生，對整個石油企業乃至國家形象都極為不利。我國加入WTO后，我國油氣管道企業隨之進入國際市場，使得油氣管道企業的經濟發展進入一個全新的階段，我國石油供求得到緩解，而如果安全生產管理滯后于經濟建設的步伐，那在經濟全球化的前提下，這將勢必成為外貿經濟問題的絆腳石，不完善的油氣管道安全管理體系將對我國企業進入國際市場產生顯而易見的不良影響。

2.實現經濟效益的騰飛

油氣管道企業海外業務的安全生產管理除了具有重要的政治意義和社會效益外，更重要的是還具有現實的經濟意義。經濟效益可分為直接經濟效益和間接經濟效益。不管是直接的還是間接的經濟效益，只要做到油氣管道企業的安全生產運營，做到零事故，減少人身傷亡和財產損失，從而起到了提高經濟效益的目的。

3.有利于實施管理標準制度化

安全生產管理標準制度化，無論是海外或是國內業務，是油氣管道企業安全生產管理的基礎，是夯實安全生產工作的必要手段，是促進安全工作規范化、標準化、制度化的有效途徑，對油氣管道企業在資源國開展安全工作具有重要作用。

二、我國油氣管道企業海外業務安全管理體系的現狀

（一）油氣管道企業海外業務區域劃分

20世紀90年代以來，隨著陸上、海上石油對外開放領域的不斷擴大和國際合作經驗的不斷增長，我國的石油工業按照中央提出的充分利用國內外“兩種資源，兩個市場”的戰略方針，也逐漸向海外邁出了勘探開發油氣資源的步伐。我國正在逐步形成以中東—北非、中亞—俄羅斯及南美為中心的三大戰略區域。在北非主要以蘇丹為中心逐步向阿爾及利亞、尼日利亞等周邊國家輻射；中東以伊朗、也門為基地逐步地向卡塔爾、科威特、沙特等國擴展；中亞以哈沙克斯坦、俄羅斯為基點，向烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、阿塞拜疆等周邊國家滲透；南美以秘魯、委內瑞拉為出發點，向厄瓜多爾、哥倫比亞等國擴展。

（二）油氣管道企業在海外國家的社會安全現狀

2015年初以來，中國石油集團海外業務風險管控能力和安全管理能力不斷提升，為海外油氣管道企業國際業務健康有序發展營造了良好環境。然而近年來，國際政治局勢風云變幻，地區關系動蕩不安，對油氣管道企業海外業務發展、員工人身和財產安全構成很大威脅。2014年，我國油氣管道海外業務成功應對了南蘇丹內戰沖突、伊拉克ISIS威脅、埃博拉病毒疫情2大危機，社會安全工作交出了高分答卷。恐怖襲擊、武裝沖突多呈臨時性、突發性，反復性強，可預見性差。受國際油價持續下跌影響，一些極端恐怖組織勢力抬頭，對公司海外防控安保工作提出了更高的標準和要求。多年以來，我國油氣管道企業海外業務保持警鐘長鳴的工作態度，以常抓不懈、抓細抓長的勁頭，全方位提升國際業務社會安全工作。endprint

（三）我國油氣管道企業海外業務安全管理體系的不足

1.缺乏完整的管道安全監管體系

安全監管是標準化、專業化極強的活動，是整個管理體系中極其重要的一環，需要我國政府和當地政府設立專業的監管部門或是職能機構，在行業和企業中建立內部監管體系，研究和開發監管技術、工具。從之前的經驗來看，歐美國家在管道安全保護中的成效主要得益于完善的監管體系，可見管道安全監管體系的重要性。雖然我國已經基本建立了油氣管道的監管機制，但是對于海外業務，國內監管機制可謂是鞭長莫及，我國政府與當地政府間的溝通問題、當地政府與石油企業間的監管政策、當地石油企業與我國石油企業間的利益沖突、我國企業員工與當地員工之間的職位競爭矛盾等問題日益明顯。兩國政府各自有自己的監管職能部門，由于國家的性質的不同，我國政府對本國油氣管道安全監管體系與當地政府對石油企業的安全監管體系有著十分巨大差異，雙方的監管體系也是根據本國油氣管道行業的具體情況所形成，如今我國油氣管道企業進入當地油氣管道市場，如何形成對該行業有效且具有正對性的安全監管體系極為重要。

2.對海外政策法律風險防范體制不完善

資源國法律法規和政策體系不穩定、不健全或執行不規范回給我國油氣管道企業帶來諸多風險。我國油氣管道企業海外經營的業務活動發生在多個國家，每個國家又有各自的法律體系，這種多重司法管轄最終導致企業法律風險成倍增長。在通常情況下，當我國油氣管道企業的經營與資源國的國家利益目標不一致時，為了使石油收益最大化，資源國往往會動用外貿、財政、國際收支與匯率等政策手段，甚至不惜對法律法規進行更改，一限制我國油氣管道公司的經營，剝奪石油利潤。此外，除了收資源國法律調整的影響外，油氣管道企業的海外經營有時還會受到國際法或第三國政策與法律的約束。另外，我國油氣管道企業的海外投資活動的大部分區域是高風險地帶，這些國家或地區易面臨財產沒收、征用、國有化等一系列的不利因素，給各企業造成風險。到目前為止，我國還未出臺有關海外投資保險的政策和法律法規，并也未與資源國在保護政策和規范標準上達成一致，同時油氣管道企業并未重視及時加入雙邊投資協定與一些有聲望的國際機構，因此風險防范體制還未完善，這將不利于我國油氣管道企業轉移和規避海外投資和運營過程中遇到的風險。

3.海外政治風險突出

從地緣政治來看，世界上自然資源最豐富的地區也是世界上最不穩地和矛盾最為復雜的地區，這些地區多次發生戰爭，比如中東戰爭、兩伊戰爭、科威特戰爭、伊拉克戰爭等。從石油發展的歷時不難看出，石油是導致沖突升級為戰爭的一個重要變量，將來圍繞石油資源的國際爭奪仍會存在。由于石油分布不均衡及民族矛盾、宗教矛盾，中東、里海、北非這些富有石油的地區發生局部戰爭的可能性將長期存在。隨著恐怖組織跨國化和恐怖活動全球化，以及中東、亞太等產油國成為恐怖分子滋生地，將使能源安全、尤其是能源設施和運輸安全問題更加突出。而東道國政府經常性的更迭或重組，民族糾紛、宗教爭端引發的武裝沖突等政治壞境的變更，往往給我國油氣管道企業海外經營帶來巨大的風險，造成人員傷亡和經濟損失。由于東道主國的資源受到世界很多發達國家的爭奪，這些國家為了滿足發達國家的利益而選擇與發達國家開展資源合作進而犧牲了我國的利益；同時，由于政治上并非良好的外交關系也會影響我國油氣管道企業進行海外投資活動。

4.海外項目管理不夠成熟

由于海外油氣研發項目所處的特殊環境，項目涉及到更復雜的外部環境影響。我國油氣管道企業在日常的項目管理中常常因為缺乏對項目各階段、各環節的嚴格控制，是項目在實施過程中容易遭遇不利因素的影響，并且在一旦發生突發事件時沒有應急的項目管理方案。此外，在組織管理和人力資源管理風險上，與發達國家的跨國企業不同，我國油氣管道企業面臨一個尷尬的困境：走出國門，必須按照當地市場經濟規則運行，而我國油氣管道企業自身還有沒建立符合市場經濟規則的現代企業制度，思維方式、治理結構、管理水平等還有種種不完善之處；再加上我國油氣管道企業海外經營目標常常局限在短期利潤最大化，很少考慮東道國民族主義勢力影響，很少實施本土化經營戰略，這樣很難得到當地政府和公眾的認同，很容易引起排華情緒，甚至引發嚴重的民族主義風險。在跨文化風險管理上，我國油氣管道企業缺乏對文化差異的識別和認同，難與當地消費者溝通，在企業內部從高層管理者到普通員工都存在溝通的障礙，從而加大了我國油氣管道企業文化管理的風險。

三、構建油氣管道企業海外業務安全管理體系的對策

（一）建立統一的監管和協調機制

由于國家之間的監管部門各自存在差異，導致我國油氣管道企業海外業務的監管機制不能達成一致，因此，我國政府應盡快與各國當地政府協商，建立統一的監管、協調和應急機制，加強管道安全監管和提高事故的應急速度。監管機制的建立要求我國監察機構與當地監察機構的溝通協作，形成協同一致的標準和統一的監察體系，同時不斷發展當地管道安全監測技術，建立當地管道安全監管信息體系。對于油氣管道保護問題的決策和處理需要建立在對監管信息的分析和自身的反應機制上，其關鍵點在于：我國政府、當地政府、監察機構以及我國管道企業之間的聯動協調機制，明確當地政府、管道企業各自的職責，充分利用安全信息共享機制和突發公共安全事故的快速響應機制。

（二）建立完善的防范體制

在國家層面，應制定完善的國際石油合作法律。在社會快速發展的背景下，為確保國際油氣管道企業在合作中獲得較高的經濟利益，便需要根據實際情況快速完善國際石油的合作法律，從而確保我國油氣管道企業在發展過程中有法可依。同時，政府還應該以資源國簽訂保護協議，有效避免對我國油氣管道企業征收雙重稅，減小油氣管道企業的發展壓力。然后再這個基礎上建立共同發展的戰略，推動油氣管道企業更好的發展。在企業層面，企業應熟悉資源國法律法規，同時加入有聲望的國際機構，維護自身合法權益。作為油氣管道企業，在海外環境的經營過程中，為了確保油氣管道企業海外經營業務利益受到合法化保障，油氣管道企業便需要學習和熟悉資源國相關法律法規，嚴格遵守海外經營業務所在國家和地區的法律法規并同當地政府和工商界建立良好的關系，如在自身企業利益受到不利影響時能以法律法規保護自身權益。加入雙邊投資協定和參與一些有聲望的國際機構，可以保證我國油氣管道企業的海外經營業務得到保護和公平待遇。近年來許多國際石油公司已加入主要的國際投資公約，這種公約比依據資源國提供的協議更可靠，因為資源國的協議容易被單方面修改。endprint

（三）建立合理策略化解政治風險

首先，構筑國際戰略聯盟。由于我國油氣管道企業存在著聯合經濟效益、非零和博弈效益以及戰略缺口，所以戰略聯盟的形成具有了必要性和可行性。石油是世界的敏感產業，各國對石油的交易和運營都非常謹慎，并很容易引起資源國民眾的抵制和政府的警惕。我國油氣管道企業可以聯合其他企業組新的國際石油公司，以新的跨國公司名義去收購資源國的油氣管道企業。其次，開展石油外交，以貸款換石油。我國政府實施的“以貸款換石油”策略使我國獲取了更多海外石油資源，我國油氣管道企業也從中獲得利益，這種策略有效地減少了進口和直接投資所遇到的各種政治風險。今年來，我國加強了與重要資源國的經濟和政治合作，我方給資源國提供巨額貸款發展其經濟，資源國為我國提供穩定、長期石油和天然氣供應，并為我國油氣管道企業在資源國的投資和運營提供保障。

（四）加強海外項目管理

建立完善的項目管理機制，實現規范化運行。在企業內部建立外海工程項目管理機構，按照高效、簡捷、反應快速的原則，建立集中管控，分項目部實施的管理機構，類似于項目管理辦公室負責對各項目部的項目集中管理，進行資源統一調配、問題協調和安全風險預警及處理。人性化管理，塑造良好的國家和企業形象。我國油氣管道企業在對外直接投資、建設和運營的過程中應當注重大戶當地的環境，樹立我國油氣管道企業的良好形象。我國油氣管道企業還應當大量雇傭東道國的勞動力，實施一視同仁的人性化管理，提高資源國就業人員的福利和待遇水品。我國油氣管道企業的對外直接投資應當積極履行資源國的社會和法律責任，并且為資源國的民眾福利保障、生態保護、基礎設施建設等多做貢獻，盡最大可能融入到當地民眾的環境和生活當中。

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