論我國違憲審查制度的健全完善問題

摘 要：2014年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次會議在北京召開，會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。在推動全面依法治國的過程中，如何更加發揮憲法的作用，真正樹立憲法在整個國家和公民心中的崇高權威，是學界要考慮的重大課題。本文旨在從違憲審查制度的健全和完善角度論述這一問題。

關鍵詞：違憲審查；制度設計；審查主體

2014年12月，在首個國家憲法日前夕召開的座談會上，習近平總書記作出重要指示：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”這是代表中國共產黨對憲法在國家政治和法律體系中崇高地位的再確認和重申。但是，由于我國憲法的“非訴性”，和我國違憲審查制度一直缺乏可操作性，使得憲法在實際的法律實務中難以真正發揮效用。筆者認為，要真正樹立憲法的權威，就首先要從健全完善違憲審查制度做起。

1 我國違憲審查制度的現狀和問題

1.1 我國違憲審查制度的現狀

我國現行的1982年憲法中確立了我國違憲審查制度的基本框架，按照憲法的規定，作為我國權力機關的人民代表大會、作為行政機關的國務院和作為司法機關的人民法院和人民檢察院，都在不同程度上具備對于不同層級的法律法規進行違憲性審查的部分權力。例如，根據憲法的規定，全國人民代表大會是我國的最高權力機關，監督憲法的實施，這實際上賦予了全國人大進行違憲性審查的最高權限，這一權限來自于“監督憲法實施”的條文，因為事實上，如果既授權進行對憲法實施情況的監督，又不允許該機關進行對某一行為或某一法律法規的違憲性審查，那么監督的職責實際上就形同虛設。不僅如此，由全國人大進行違憲性審查也是我國人民代表大會制度的政體要求的應有之義。全國人民代表大會作為我國的最高國家權力機關，擁有制定和修改憲法的權力，也理所應當擁有違憲審查的權力；再如國務院，根據《憲法》和《立法法》有關條文的規定，國務院可以撤銷或者改變各部委和省級政府不恰當的命令和決定。通常認為，根據這些法律的授權，國務院可以對中央政府下屬的各部委和各省級行政區的地方政府的違憲性行為和違憲性法律文件進行審查，并可以進行改變和撤銷。但筆者認為，由于這些條文本身的描述十分模糊，它們僅僅是授權給國務院改變下級機關決定和命令的權力，但是對于國務院在什么情況下才能改變下級機關的決定和命令，卻并沒有明確的規定。而且筆者發現，這一情況基本貫穿于所有通常認為有權進行違憲審查的行政機關，究其原因，筆者認為是由于行政機關自身上級領導下級的特點使然。在法律制定時，僅考慮上級機關對下級機關可以進行命令和控制，而下級機關必須服從，至于這種服從理應是無條件的，因此也就沒有必要列明。但問題是，正因為沒有明確寫明上級政府對下級政府命令或決定進行改變或撤銷的事由，也使得行政機關進行違憲審查的合法性受到質疑。因為一般法理認為，行政機關是不能進行違憲審查的，否則就會有行政權力過分擴張之虞；再例如，我國憲法授權司法機關對法律進行司法解釋，這種解釋權實際上包含了一定程度上的違憲審查的含義，因為司法機關在進行解釋的時候不可能忽略憲法的存在和作用而任意進行解釋。但由于我國不承認司法判例屬于法律淵源，也不允許法院通過審判宣布某一法律法規違憲，并且在司法實務中也從未出現過憲法訴訟，因此司法機關的違憲審查權實際上非常有限。

1.2 我國違憲審查制度的問題

通過前文的分析，筆者認為我國違憲審查制度目前存在以下問題：

1.主體繁雜，且都沒有明確的授權

目前學界通常的看法，我國進行違憲審查的主體并不統一，立法機關、行政機關、司法機關都在一定程度上和范圍內享有審查權，不僅如此，中央國家機關和地方國家機關還在各自管轄的范圍內享有違憲審查的權力，例如全國人民代表大會和省級行政區的人民代表大會，都可以對同級的其他國家機關的違憲行為和同級人大常委會頒布的違憲法律法規進行審查。違憲審查權沒有一個專門的行使主體，這一定程度上導致也沒有機構來行使這項權力，造成“誰都有權管，誰都不想管”的權力缺位。另一方面，行政機關享有違憲審查的依據實際上是不充分的。第一，行政機關對其內設機構或下級機關的決定和命令進行改變或撤銷本是應有之義，這并不能等同于授予行政機關違憲審查權；第二，這也違反一般的法理，由行政機關進行違憲審查極易導致行政權的過分擴張；第三，這種審查是基于上下級政府之間的領導關系而非法律授權，并且審查的范圍也處于行政機關內部，因而缺乏必要的監督，因此很難稱得上妥當。

2.缺乏憲法訴訟化的條件

憲法訴訟化一方面體現在可以將憲法作為訴訟依據在訴訟過程中進行使用，另一方面也體現在訴訟中敗訴的一方要承擔相應的法律責任。但由于我國在司法實務中明確不允許使用憲法進行訴訟，同時也缺少相關的法律條文規定，因此導致進行違憲審查相當困難。

2 我國違憲審查制度的健全和完善

基于前文所述的問題，筆者提出以下完善路徑：

2.1 明確違憲審查主體，明確授權依據

當今世界違憲審查有三種模式：第一是以美國為代表的由司法機關即法院進行違憲審查，第二是以英國為代表的由立法機關即議會進行違憲審查，第三是以法國為代表的成立獨立于立法機關和司法機關的第三方機關即憲法委員會（有的國家為憲法法院）進行違憲審查。筆者認為，在尊重現行法律體系和政治制度的前提下，第一種模式顯然不適合我國國情，第三種模式則會對我國人民代表大會制度的政體造成一定程度的影響，因為此類憲法審查機關有凌駕于其他國家機關甚至是人民代表大會這一國家權力機關的可能。因此筆者傾向于第二種模式，但并不是由全國人大本身，而是由全國人大常委會來進行違憲審查。理由在于：其一，全國人大一年才召開一次會議，一次會期大約半個月左右，這顯然難以在出現需要動用違憲審查權的情況時及時作出反應；其二，全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關，有權頒布、修改和廢止法律，而對憲法的解釋權，可以通過由全國人民代表大會授權的方式予以解決，由權力機關授權給自己的常設機關，這種授權也比授權給其他國家機關更具有正當性和合理性。因此筆者認為，可以由全國人大授權全國人大常委會一定的解釋憲法的權限，由全國人大常委會行使違憲審查權。這樣一來，便可以解決主體過多過雜且授權不清的問題。

2.2 適當允許憲法訴訟化

任何法律都應當可以被運用于實務和訴訟當中，否則就會成為一紙空文，憲法也不應當例外。當然，我國不允許憲法被應用于訴訟中也有維護憲法權威的考量在其中，但因此而不允許憲法在訴訟中被運用反而削弱了憲法的現實意義。正相反，在全國推進依法治國的大環境下，憲法要發揮更大的作用，要樹立崇高的權威，將憲法應用于訴訟是不可以回避的課題。當然，出于維護憲法權威的考慮，憲法在訴訟中的應用應當被限制在考量某一法律行為或某一法律法規是否符合憲法的規定和精神，而不能被擴大到憲法的規定是否合理，否則憲法的權威便會遭到挑戰，但只要能把握適當的限度，我們不應當阻止憲法訴訟化。

綜上，鍵全完善違憲審查制度，推動憲法真正發揮在國家政治生活和法律體系中的作用，是全面推進依法治國的必然要求，也是應當更加引起重視的重大命題。

參考文獻

[1]《中華人民共和國憲法》，中華人民共和國全國人民代表大會，1982-12-4。

[2]《中國人民共和國立法法》，中華人民共和國全國人民代表大會，2015-3-15。

[3]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會，2015-8-29。

[4]《中國違憲審查與立法沖突解決機制》，范忠信，載《法律科學》2001年第6期。

作者簡介

杜鐘浩（1997-），男，江蘇昆山人，本科在讀，主要研究憲法行政法方向。