《民辦教育促進法》修改過程中的合法性問題探討

閻鳳橋

·專 題·

《民辦教育促進法》修改過程中的合法性問題探討

閻鳳橋

（北京大學 教育學院/教育經濟研究所，北京100871）

新舊《民辦教育促進法》核心思想的調整，可以被視為一種制度或合法性的轉變，既反映了民辦教育自身特質的變化，也反映了社會對于民辦教育的不同期許。在修法過程中，官方的改革和創新意識是修法的政治基礎，修法的核心內容采納了專業人士的研究成果，修法的推進在于權力部門的引導和協調，修法通過立法者投票表決而完成。雖然民辦教育新法與某些國家私立教育制度有相似性，但仍然留有中國歷史的痕跡。《民辦教育促進法》的修改過程，是各種不同參與者在遵循各自邏輯的行動下協同完成的。

《民辦教育促進法》；合法性；變遷；多重邏輯

Abstract:Modifying Minban Education Law can be viewed as an institutional change.The process reflects change of both minban education per se and public expectation to minban education.In the process,reformideology isprerequisite.Professional staff proposed the“categorization”(fenlei guanli)to replace previous“reasonable return”(heli huibao).Administrative agencies accepted the aforementioned proposal and pushed it into practice under a controversial situation.Law makers finally approved the revised law.Although China’s new Minban Education Law resembles its foreign counterpart in terms of division of for-profit and nonprofit education institutions,it still maintainscertain historical legacy.Thepaper elaboratesfour rationalesor logicsadopted by four social groups.

Key words:China Minban Education Law;Legitimacy;Change;Multiple Logics

一、研究問題的提出

20世紀70年代，西方學者提出了制度理論，用來解釋那些無法從理性選擇理論視角出發去有效解釋的社會現象。制度理論的核心思想是，在一個社會場域中，某種社會構型受到制度環境的影響，其中有些影響效果是與效率改進原則相一致的，也有些影響效果是與合法性原則相符的，所謂的制度因素包括國家權力機構、專業團體、文化認知等，效率與合法性是兩種不同的作用機制。[1][2]從已有的研究文獻看，制度分析將側重點放在社會構型的塑造和變化上，在相同或者相似的制度環境作用之下，社會構型會朝著趨同的方向發展。[3]當然，制度理論的另外一層含義是，在制度趨同過程中，社會構型與社會活動內核會發生某種程度的偏離，這種偏離正是效率機制和合法性機制共同作用的結果，而松散耦合的系統有助于兩種不同作用機制同時發揮作用。在現實中，我們既發現一些社會現象符合制度理論的預期，也發現一些現象與制度理論的預期不完全吻合。換句話說，制度理論沒有足夠關注社會構型的穩定性或者說其不變的一面，即合法性機制失靈和合法性機制反向作用的問題。如何將變化與穩定納入同一個理論分析框架進行綜合考察，是需要探討的一個問題。

從某種意義上講，中國傳統社會有很多方面就表現出制度穩定性的特征，是變與不變的統一體，而且不變占據了主導地位。例如，中國社會的官僚政治特征維持了上千年[4]，中國的法律制度表現為一以貫之的“法律儒家化”特征[5]。清朝末年，在西方世界的影響下，中國發生了“千年未有之變局”，辛亥革命成功地推翻了帝制，使中國成為東亞第一個共和國，開啟了中國現代化之路。但是，即使在今天的中國，中國社會傳統因素影響仍然深遠，使得其現代化步履艱難。[6]現代因素與傳統因素交織在一起，使中國發展道路表現出某種特殊性，為中國學人探究問題、創新理論提供了現實場景。

從全息論的角度看，局部包含著整體的信息，從微觀的社會變化過程也可以透視出多種不同的社會作用機制，所謂“一葉知秋”。本文擬從《民辦教育促進法》的修改過程這個具體案例入手，剖析其中包含的多重制度邏輯。下面，筆者先對這個過程做一簡要的介紹。2002年，全國人大常委會表決通過了《民辦教育促進法》，這是我國第一部有關民辦教育的法律。其中，“合理回報”作為核心內容之一，在當時被認為是一種巧妙的說辭，可以在不違反上位《教育法》的前提下，滿足民辦教育機構舉辦者對于經濟利益的訴求，符合中國的實際情況。但是，這個條款落實得并不理想，法律文本中提及的“合理回報”的“具體辦法”①直到2016年新修改的《民辦教育促進法》頒布時也沒有制訂出來。2015年，全國人大通過了《教育法》的修改，為民辦教育修法過程中熱議的營利教育機構的存在掃清了法律上的障礙。②2016年，全國人大常委會又表決通過了修改后的《民辦教育促進法》，確立了營利教育機構與非營利教育機構可以并存的局面。法律修改前后的最大變化，是用“分類管理”取代了“合理回報”。這意味著，與以往不同，營利性民辦教育機構可以在國家許可的范圍內予以合法舉辦。③筆者曾經撰寫過一篇文章，借用了決策分析中的組織行為模式，討論《民辦教育促進法》中“合理回報”條款以及其他幾項民辦教育政策落實困難的原因，剖析了國家“碎片化”的特征。[7]撰寫前文時，《民辦教育促進法》尚在修改過程中，前后兩篇文章有一定的聯系，所以本文可以被看作是上文的續篇。雖然“分類管理”思想今后實施的難易程度未卜，但是從立法角度看，它畢竟已經被寫入法律中，變成一個法律事實。這里，提出如下兩個有待討論的問題：《民辦教育促進法》為什么會以及如何發生從“合理回報”到“分類管理”的轉變？采取“分類管理”是否意味著我國民辦教育制度與外國私立教育制度趨同呢？

二、分析框架

立法是“規則”意義上的合法性確立。④《民辦教育促進法》的修改就是從前一種合法形態向后一種合法形態的轉變過程。修法是在開放環境中進行的，是在多種團體參與下完成的，其中包含著多種制度因素，因此可以從制度理論視角出發，對其進行剖析，從而對修法過程有一個比較清晰的認識。

對于現實問題的探究需要既有理論的指導，同時在分析過程中也有可能改進理論，以擴大解釋現象的范圍或者加深對于某些問題的認識。如果不加分析地采用基于西方社會基礎而提出的概念和理論來解釋中國社會現象時，都多少會表現出一些“水土不服”的問題。[8]筆者借鑒相關學者在研究中國制度變遷問題時提出的多重邏輯分析思路[9]，勾畫了圖1所示的分析框架。在該分析框圖中，將《民辦教育促進法》從“合理回報”到“分類管理”的轉變視為一種制度變化，這個過程是專業人士、權力機構、立法者等團體在特定的歷史情形下參與完成的。其中，各個團體的行動邏輯對于制度變化發揮了作用，具體包括研究者邏輯、權力機構邏輯、立法者邏輯和歷史邏輯。

圖1 《民辦教育促進法》修改過程的分析框架

在圖1中，圍繞著《民辦教育促進法》的修改，主要有四個行動者團體和力量發揮了作用。一是專業研究人員。他們借鑒私立教育治理的國際經驗，提出了區分營利教育機構與非營利教育機構的思路（即“分類管理”）。二是行政部門。專業人士提出的“分類管理”思路得到行政部門的認可，在最高權力機構的推動下，將其變成一種民辦教育發展與改革的指導思想。三是立法者。人大常委會通過投票表決的形式，通過了新的《民辦教育促進法》，將“分類管理”的原則和相關內容正式寫入法律文本。四是傳統力量。《民辦教育促進法》的修改是在中國社會制度背景下完成的，而中國社會制度是在長期歷史過程中形成的，使得這部法律帶有中國社會的某些歷史印記。

在制度理論的經典文獻中，專業人士、國家被視為制度形成的兩種主要力量，它們都是有形的行為主體，另外一種力量是彌散性的文化認知。[10]在本文中，筆者考慮了前兩種制度建構主體。另外，本人將立法者（人大常委會）作為一種獨立的行為主體納入分析視野。什么因素影響立法者的選擇取向呢？本文假定，他們是社會總體利益的代表，從社會正義角度考慮問題，所以文化認知機制發揮著重要的作用。在修法過程中，不同行動者團體對于民辦教育問題和法律修改必要性的認識存在著一定的分歧。因此，需要某種力量發揮主導作用來統一認識、形成決策，而中國的現實決定了只有行政權力機構可以發揮主導作用。除了上述強制性、規范性和模仿性制度力量外，本文還考慮了在長期歷史演變過程中形成的社會制度，它是不容易改變的，其作用使中國的立法過程區別于其他國家的立法過程，只有在比較分析的基礎上才能看出它的隱形作用。對于本文涉及的研究問題而言，上述三種制度力量有一個先后順序：從專業人士的專項研究工作開始，然后經過行政系統的引導，最后由立法系統完成。而歷史制度力量是一個基礎，上述三種制度力量都是在這個基礎上開展活動的。其實，在修法過程中，另外一個團體也很重要，并且發揮了很大的影響，那就是民辦學校的舉辦者。他們是法律修改的切身利益相關者，以個體身份（一些民辦學校舉辦者是全國人大代表）或者團體（民辦教育協會）的形式參與民主決策過程，并對立法過程施加影響。但是，由于該團體在立法過程中的作用是被動和間接的，所以在上述分析框架中，沒有對該團體進行單獨分析。⑤

三、內容分析

下面，筆者將按照圖1所示的四種制度力量及其順序，逐一進行分析。在分析之前，先對背景情況做一些必要的交代。

首先，就中國的實際情況而言，改革已經成為社會的主導意識，改革思想和內容反映在一系列的政策和法律文本中。在教育領域，近年來先后對多部已經頒布的法律進行了修改，以適應社會變化的需求。例如，2006年人大對《義務教育法》進行了修改；2015年，人大又對《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》進行了修改。這種快速變化的態勢導致某些還不夠成熟的內容或者有爭議的內容也體現在法律文本中。

其次，從修法過程看，法律的修改涉及很多利益關系和影響因素，非常復雜，且存在著很大的后果不確定性，沒有一個絕對客觀和清晰的標準，也無法通過理性選擇的方式進行取舍和決斷。在很多情況下，與其說修法是一個理性過程，不如說它是一個多元利益團體參與其中的政治博弈過程。

最后，就《民辦教育促進法》而言，2016年的新法與2002年的舊法相比，社會狀況發生了顯著的變化。2002年時，國民經濟實力有限，教育經費嚴重短缺，“窮國辦大教育”是中國的基本國情，所以國家對于民辦教育事業發展持迫不得已的寬容態度。只要是在不增加公共經費的前提下擴大教育供給的行為，就能夠得到政府的認可，獲得一定的合法性，被允許獲得一定的經濟利益。而到了2016年前后，中國的社會經濟狀況已經有了較大的改觀，“不差錢”成為社會狀況的通俗表達，政府擴大了多種公共投入，公共財政已經有一定的能力涉足民辦教育領域。因此，政府對民辦教育的態度也由過去的被動適應轉變為積極干預。

（一）專業人士

修法過程是從專項研究開始的，這是保證立法質量的具體反映。近些年來，政府部門越來越重視發揮專業人士在智庫建設和國家治理過程中的作用，邀請他們參與立法和政策制定過程。2016年通過的《民辦教育促進法》中的“分類管理”思想，源于2009年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《中長期規劃綱要》）。《中長期規劃綱要》明確提出，將民辦學校區分為營利性組織與非營利性組織兩種不同形式，并要求進行“分類管理”試點改革，以總結經驗，進行推廣。在《中長期規劃綱要》制定過程中，教育部組織了由國家教育發展研究中心人員、高校學者和民辦教育專門研究機構人員組成的研究隊伍，與教育部政策法規司和發展規劃司民辦教育處的人員共同開展了專門研究。研究人員借鑒國外特別是美國私立教育發展的經驗⑥，提出了區分營利性與非營利性教育機構的設想，并以專題報告的形式提交給《中長期規劃綱要》領導小組，得到了政府部門的認可。在隨后教育部組織的相關政策文件的起草以及《民辦教育促進法》修改過程中，專業人員仍然參與專題研究以及文件的起草工作。⑦總之，專業人員在修法及其前期政策制定過程中都發揮了一定的作用，提出了“分類管理”的設想，以規范我國民辦教育的有序發展。

專業人士按照怎樣的邏輯參與制度的建立過程呢？他們從學術研究的角度提出可供參考的解決問題的思路，而學術研究常常強調價值無涉，為此要求研究者與研究對象之間保持必要的距離，相對忽視可操作性。雖然專業人士在開展專項研究工作之前和之中也對我國民辦教育的實際情況進行過專門的調研，每個人對于我國民辦教育的情況都有不同程度的了解，但是與我國民辦教育的復雜性和多樣性現實相比，他們對于中國實際情況的了解是相對有限的，且看法不盡相同。他們擅長做的事情，是通過國際比較研究的方式，提出供我國參考的國外經驗，至于這種做法在多大程度上適合中國的實際情況，以及采取國外的做法究竟會產生怎樣的實際效果，則往往估計不足或者不準。至于是否被政府部門采納，也不是他們可以掌握的事情。

（二）權力機構

行政權力機構直接參與國家治理與公共資源分配，在政策和法律的制定過程中都發揮主導性作用。它們決定著是否采納專業人士提出的建議，以及采納哪些建議。在2002年《民辦教育促進法》制定過程中，全國人大系統扮演了主要的角色，國務院和下屬的教育部發揮了輔助的作用。但在2016年的修法過程中，人大和行政系統所扮演的角色顛倒了過來，國務院及其下屬的教育部發揮了關鍵的作用。教育部是教育業務主管部門，對于法律對象及其教育活動更加熟悉，因此具備更豐富的專業知識。⑧

2009年《中長期規劃綱要》的頒布與2016年《民辦教育促進法》的修改具有直接的聯系，其中“分類管理”思想貫穿在兩者中。從《中長期規劃綱要》的制定和實施情況看，“分類管理”試點改革過程并不是一帆風順的。在“分類管理”內涵和相應配套政策內容不明確的情況下，民辦教育機構舉辦者對于怎樣站位舉棋不定，響應者寥寥，造成“分類管理”落實不利的狀況。在《中長期規劃綱要》頒布的第二年，即2010年，國務院頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。在這份上級文件的指導下，教育部擬與其他九個中央部委合作制定扶持民辦教育的政策。但是，部門之間配合有難度。于是，教育部不得不在2012年單方面發布了《關于鼓勵和引導民間資金積極進入教育領域，促進民辦教育健康發展的實施意見》。2015年，由于委員們對于《民辦教育促進法》修改稿存在著不同意見，人大常委會推遲了對于《民辦教育促進法》修改草案的表決。在利益相關者團體意見分歧、政府部門想法和步調不一致的情況下，最高權力機構的介入發揮了定乾坤的作用。⑨2015年，中央全面深化改革領導小組重申了民辦教育“分類管理”的原則。2016年4月18日，中央全面深化改革領導小組第二十三次會議審議通過了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》。這些決定對于推動修法的順利進行都發揮了非常重要的推動作用。

行政權力機構在修法過程中遵循怎樣的邏輯呢？我國采取的是強和實的行政體制，從而使行政對于立法的影響是顯著的。從上面介紹的過程可以看出，權力機構按照行政級別及其相應的權力配置開展工作，越是位于權力系統的上層，其權力越大，組織和協調能力也越強，可以統一認識和做法，對于立法過程的影響也越明顯。

（三）立法者

2016年11月7日，人大常委會三審通過修改后的《民辦教育促進法》。⑩2016年12月29日，中共中央辦公廳和國務院等部門又出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號）等四份配套文件，提出切實加強民辦學校黨的建設、建立分類管理制度、拓寬辦學籌資渠道、探索多元主體合作辦學、創新財政扶持方式、落實稅費優惠等激勵政策、財政系統具備資助民辦學校的能力等具體意見。

立法者在立法時的態度，很大程度上受到他們對于國家形勢看法的影響。隨著國家經濟的發展，國家財政能力也不斷地提高，教育經費得到了較快的增長，2012年教育經費占GDP的比例歷史性地實現了4%的目標。教育經費增長的情況可以從2002年和2015年的數據對比中反映出來，如表1所示。2006年通過的《義務教育法》明確和加強了公共財政在義務教育經費供給中的責任。在義務教育經費得到基本解決之后，義務后教育經費也得到了相應的提高，中央政府與地方政府共同化解高校擴招期間形成的債務，并且規定了高校生均財政撥款的最低標準。一些經濟發達省份甚至考慮延長義務教育年限，將學前教育或高中教育納入義務教育范疇。在《中長期規劃綱要》頒布后，一些省份就對該省的民辦學校提供了專項財政扶持資金。

當經濟發展達到一定水平后，建立在公平基礎之上的社會穩定成為國家發展的重點，效率和公平的相對重要地位改變，建設和諧社會成為新的戰略目標。在公共教育經費增長的同時，民辦教育的格局也發生了變化，教育的公益性和公平性被重新強調，政府對于諸如名校辦民校、轉制學校以及二級學院（獨立學院的前身）等辦學形式進行了限制和規范，進一步明晰學校的辦學屬性，規范其辦學行為，向著更高層次和水平發展。在這樣的觀念指導下，“分類管理”的思想得到了包括立法者在內的多數人的認同。

表1 2002年和2015年中國教育經費情況

立法者在修法過程中遵循怎樣的邏輯呢？立法者既要遵循正義原則，也要遵守專業原則。從正義原則角度看，他們的立法立場受到對于國家政治和經濟發展態勢看法的影響，在意見分歧和權力機構介入時，表現出服從上級和大局的特點。從專業原則看，他們尊重、傾聽和接受教育行政部門的意見。

（四）歷史傳統

經過修改的《民辦教育促進法》采納了“分類管理”的指導原則和管理措施，為營利性教育機構的建立提供了法律保障。如果不從歷史角度看，我們很容易得出我們國家民辦教育制度與西方國家私立教育制度趨同的片面結論。從比較制度的角度看，中西方在基本法律制度框架中存在著明顯的差異?：西方國家采取“消極自由”為主的原則，而我們更傾向于采取“積極自由”原則。[11]這種特征也同樣反映在《民辦教育促進法》中。這部法律反映了國家對于民辦教育很高的發展期許和一定的支持，也反映了民辦教育系統在國家干預下，從低水平向高水平發展的可能態勢。

在長期歷史演變中形成了一系列的制度束，它們會發揮長期和深遠的作用，這種作用往往超出人們的感官認知范圍。在一定的社會制度下，雖然一些活動及其人為規則在變化，但是這種變化很難完全脫離其過去走過的歷史軌跡。

四、結論及討論

本文分析了《民辦教育促進法》的修法過程，旨在以制度理論為視角，對于理性和有限理性的關系進行辨析。筆者將從2002年舊法中的“合理回報”到2016年新法中的“分類管理”視為一種制度轉變，四種社會力量對該制度轉變產生了影響。對這四種社會力量及其遵循的理性原則或者邏輯及其局限性，做如下概述：

第一，專業人士遵循學術理性的原則，在國際比較研究基礎上提出了“分類管理”的設想，這無疑是解決“合理回報”法律框架下存在問題的途徑之一，并且具有國際先例作為參考，這更增強了法律選擇的理由。但是，學術理性是有限度的，解決民辦教育逐利問題的外生性辦法與現實中營利與非營利界線模糊以及利益追求者的愿望相沖突，帶來了后續修法過程中對“分類管理”原則認同的困難。

第二，行政機構遵循行政理性原則，按照權力等級行事，在行政許可范圍內達成意見的統一，推動了法律進程。作為教育活動的主管部門，行政機構（教育部）可以動用行政力量，對于民辦教育系統進行干預。行政機構也是修法后法律內容實施的主體，與立法機構相比有一定的優勢。但是，行政理性也有限度，表現在行政系統具有部門分割的特征，教育部需要與其他部委配合才能推行有關事宜，部門之間的扯皮現象難以完全避免，這樣會帶來行政協調成本較高的問題。

第三，立法機構遵循政治理性。人大是國家的最高權力機構，它代表人民的利益行使立法和修法權，這是我國民主政治的具體表現形式。政治理性的有限性表現在，從理論上講，法律代表了大多數人的利益，但是卻無法反映少數人的利益。其次，教育法律的執行需要由教育行政部門來完成，所以在法律細節的制定上，立法部門要參考甚至接受教育行政部門的意見。再次，在中央和地方兩級立法和行政體系下，我國仍然屬于集權體制，這是地方對中央持觀望態度、地方立法和立規進展緩慢的主要原因。

第四，傳統理性具有路徑依賴的特征，有利于形成社會歷史秩序，保持局部與整體之間的協調，也保證變化的連續性。其有限性的一面則表現為，習慣法影響成文法，社會按照慣性原則發展，過去的行為很難在短期內發生改變，新頒法律的作用需要逐步體現出來。

在本文中，將《民辦教育促進法》從舊法向新法的轉變視為一種制度轉型，從四種社會力量進行作用機制分析。是不是還可以從其他不同視角對這一過程進行分析呢？按照“垃圾箱決策”模式，復雜系統的決策存在著三種情形：一是問題得到了解決（resolution），即通常所說的理性決策模式；二是忽略問題的決策（oversight），亦即答案導向的決策程序；三是問題消失的決策（flight），即決策時問題已經消失。[12]后兩種決策模式都帶有有限理性分析視角的特點。2002年舊法制定時民辦教育投資辦學現象明顯的狀況與2016年修法時的情形存在著一定程度的相似性，提出的解決辦法也基本相同。所不同的是，“分類管理”的做法在2002年沒有得到通過，而2016年修法時，問題及解決辦法同時存在，通過曲折的過程，終于將“分類管理”寫入法律文本。顯然，上面第一種和第三種決策形式都與《民辦教育促進法》修法過程不相吻合，而第二種決策形式與之存在著某種相似性，即2016年的修法是用業已存在的答案——“分類管理”——去尋找問題。從舊法向新法的轉變到底可以被視為必然的還是偶然的，是兩種不同的研究結論。本文嘗試了必然性結論的論證，但并不排除偶然性的可能。

致謝

筆者向吳華、董圣足和方光偉等人請教了《民辦教育促進法》修法過程中的有關情況，特此鳴謝，文責自負。

注釋

①2002年的《民辦教育促進法》責成國務院規定合理回報的具體辦法（第五十一條）。

②1995年頒布的《教育法》第二十五條規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”2015年修改后的《教育法》第二十六條規定：“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織。”

③“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”（第十九條）

④合法性除了“規則”這個含義之外，還有“規范”和“文化認知”兩個含義。參見：斯科特.制度與組織：實現觀念與物質利益[M].北京：中國人民大學出版社，2010：55-81.

⑤2009年，政府在頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》之前，曾經就草稿向社會征集意見，收集到大量的反饋意見，但是對于組織者如何吸收和采納這些意見，卻不得而知。

⑥從全世界來看，美國是私立教育數量和質量特色明顯的為數不多的國家之一。

⑦筆者參加了《中長期規劃綱要》制定的預研究和隨后的政策文本起草過程，對于專業人士和行政機構的行動邏輯有一定程度的了解和認識。

⑧《民辦教育促進法》立法和修法不是同一個主體：前者是人大專門委員會，后者是國務院。從立法程序上看，這種安排是合規的，但是這種變化包含著一些值得探討的制度原因。在2000年《立法法》頒布之前，我國對于立法主體沒有明確的規定，立法一般通過人大法工委和國務院法制辦提出法律提案。2015年修改后的《立法法》對于立法主體做出如下明確的規定，拓寬了立法渠道：“全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。”（第十四條）

⑨2002年，在《民辦教育促進法》制定過程中，也出現了相似的情形。人大常委會對于重要的立法內容產生明顯的分歧，使得立法進展緩慢，后來是在人大領導人的影響下，才通過表決。

⑩《民辦教育促進法》的新法之所以三審才獲得通過，是由于在一些關鍵問題上，人大常委會代表還存有意見分歧，諸如如何確立分類管理的標準、舉辦者的利益保護、營利教育的適用范圍等。

?美國學者Thomas Metzger曾經將中西方做過一個對比：在西方傳統下，公民社會這個概念指一種非烏托邦的政治秩序，其中在道德上和智識上容易犯錯誤的公民組織起來，監督政府的行為，旨在使國家對他們的生活干預最小，或者利用一些國家的干預來平衡國家系統之外精英力量的壓迫。在中文文獻中，西方非烏托邦自下而上的上述定義被基于傳統、烏托邦、自上而下的觀點所取代，其中道德和智識雙馨的無私政治團體或真正的知識分子掌握著國家，或至少得到國家的允許去駕馭社會。參見：METZGER T.The Western Concept of the Civil Society in the Context of Chinese History [M].Hoover Institution on War，Revolution and Peace,Stanford University，1998：1.

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Exploration of Legitimacy Realignment in the Modifying Process of Minban Education Law

YAN Feng-qiao
（Institute of Economics of Education,Graduate School of Education,Peking University,Beijing 100871,China）

2017-08-29

2015年度國家社科基金教育學重點項目“民辦院校辦學體制與發展政策研究”（AFA150012）

閻鳳橋，北京大學教育學院教授。