“特崗”教師政策效果分析
——教師隊伍與教育公平的視角

由 由，楊 晉，張 羽

“特崗”教師政策效果分析
——教師隊伍與教育公平的視角

由 由1，楊 晉1，張 羽2

（1.北京大學教育學院，北京100871；2.清華大學教育研究院，北京100084）

2006年我國中央政府啟動實施了農村義務教育階段教師特設崗位計劃，創新了農村教師的補充機制。基于2004—2013年我國大陸省級行政單位的面板數據，從城鄉差異的視角描述了教師隊伍結構的時間變化趨勢，并利用固定效應模型分析了“特崗”教師政策對于改善教師隊伍結構和促進教育公平方面的作用，以及其發展現狀與政策預期之間存在的差距。研究發現，“特崗”教師政策在解決農村師資總量不足、結構不合理等方面的問題時起到的作用有限。建議“特崗計劃”在精準測算教師供給方機會成本和教師需求方地方財力的基礎上，調整配套政策方案，構建可持續的農村地區義務教育階段教師隊伍補充機制，從而更好地促進教育公平發展。

“特崗”計劃；政策效果；義務教育；教師隊伍；教育公平

Abstract:Chinese central government initiated the Specially Contracted Teachers Plan in 2006,opening an alternative pathway of recruiting teachers for rural compulsory education schools.Based on province-level panel data from 2004 to 2013 and fixed effects models,this paper delineates the time trend in the change of quantity and structure of teaching staff in compulsory education,and examines whether the Plan has an effect in promoting equal access to qualified teachers in rural compulsory education.Our findings show that the Plan plays only a limited role in improving the composition of schools'teaching force in targeted areas.In order to narrow the gap between rural and urban schools in terms of access to teacher resources,we suggest the government adjust the policy program based on sophisticated estimations of teacher supply side's opportunity costs and teacher demand side's fiscal capacity.

Key words:Specially Contracted Teachers Plan;Policy Effect;Compulsory Education;Teachers;Education Equity

一、問題的提出

隨著經濟的發展和教育投入水平的提高，我國的教育事業取得了長足的進步。在教育事業大發展的背景下，作為發展重點和難點的農村基礎教育成為了全民素質提升的關鍵。21世紀初，我國政府先后實施了多項惠及西部農村地區的重大工程項目，改善了農村教育的基礎設施。在改善農村教育“硬件”條件的基礎上，我國中央政府于2006年啟動實施了“農村義務教育階段教師特設崗位計劃”（簡稱“特崗計劃”），公開招聘高校畢業生到農村學校任教，旨在通過解決農村師資總量不足、結構不合理等問題促進教育公平。在教師需求方面，“特崗計劃”針對地方財力、教師編制等瓶頸因素，創新了農村教師的補充機制；在教師供給方面，該計劃為引導優秀高校畢業生到農村學校任教設計了一系列招聘與聘后保障政策（簡稱“特崗”教師政策）。2006—2015年的10年間，中央政府為“特崗計劃”安排了近300億的專項經費，共計招聘了超過57萬名“特崗”教師①，成為了我國330萬鄉村教師隊伍的重要組成部分。

然而，僅憑農村教師隊伍絕對數量的增長，無法判斷農村教師隊伍結構是否得到改善以及教師隊伍的城鄉差距是否縮小，也無法判斷“特崗”教師政策在其中發揮了多大的作用。以往的相關研究中，關于“特崗”教師政策是否有助于改善農村教師隊伍結構并促進教育公平雖有所討論，但觀點并不一致。一些研究從政策設計的角度認為，“特崗計劃”抓住了制約農村教師隊伍的關鍵，從而有利于緩解農村地區高素質教師結構性短缺的問題[1]，也是替代歷史形成的“代課教師”群體的一種更好的方式[2]。而另一種觀點則認為，城鄉教育的二元結構是造成城鄉教育差距的根本原因，包括“特崗計劃”在內的旨在緩解城鄉教育差距的政策并沒有真正緩解農村師資問題[3]。實證研究方面尚未能針對這一問題提供有力證據，原因可以部分歸結于目前很少有基于全國中小學教師隊伍的調查或分析[4]。此外，已有調查分析僅針對特定地區的“特崗”教師群體，難以從相對全面的視角得出城鄉差距是否縮小的結論。

鑒于此，本研究擬從城鄉差異的視角，利用2004—2013年統計年鑒公布的關于全國各省中小學教師隊伍的相關數據，描述教師隊伍結構的時間變化趨勢，并分析“特崗”教師政策對于改善教師隊伍結構和促進教育公平方面所起到的作用。希望通過回顧“特崗”教師政策的實施效果，可以促進對該政策的反思與改進。

二、概念框架

從教育生產的角度，教育公平可以分為投入的公平、過程的公平和產出的公平。其中，投入是一切教育活動的基礎，因此投入的公平是最為重要的。投入既可以是經費上的，也可以是人力、物力等要素上的，其中教師是教育投入要素中的關鍵，也是本研究的關注點。教育公平的內涵是“機會”的平等，在本研究中主要指學生有同等的機會享有教師資源的投入。如果假設所有學生處于同等的情況，則可以通過考察教師資源在城鄉之間是否存在明顯差異來判斷教師投入在城鄉之間是否公平。

“特崗計劃”的目的是縮小城鄉之間在教師資源上的差距，從而促進教育公平。2006年，中央政府以西部“兩基”攻堅縣縣以下農村義務教育階段學校為試點，啟動了“特崗計劃”。中央政府按年人均1.5萬元的標準向地方政府撥付“特崗”教師工資，地方政府需承擔津補貼等高出該標準的部分。招聘對象以高等師范院校和其他全日制普通高校應屆本科畢業生為主，可招少量應屆師范類專業專科畢業生。崗位設置原則上側重縣以下學校，可適當兼顧鄉鎮中心學校，同時側重初中、兼顧小學。“特崗”教師的聘期為3年，3年后考核合格的“特崗”教師如自愿留在本地學校，地方政府需負責落實工作崗位并將其工資發放納入當地財政統發范疇。同時，地方政府需為不選擇留任的“特崗”教師提供繼續學習和重新擇業的條件和幫助。此外，政策還要求地方政府在實施“特崗計劃”的同時，研究該計劃與處理好代課教師等問題的關系，并提出在“特崗計劃”實施期內不能以其他方式補充教師。2009年，在前期試點結束后，“特崗計劃”繼續實施，并將實施范圍擴大到中西部地區國家扶貧開發工作重點縣。2010年和2012年又相繼將實施范圍擴大到國家西部開發計劃的部分中部省份的少數民族自治州，以及西部地區一些有特殊困難的邊境縣、少數民族自治縣和少小民族縣、《中國扶貧開發綱要2011—2020年》確定的11個集中連片特殊困難地區和四省藏區縣。與此同時，“特崗計劃”的工資補助標準在2012年也進行了調整，提高為西部地區年人均2.7萬元，中部地區年人均2.4萬元。

鑒于“特崗計劃”招聘對象和實施方案的上述要求，在配套政策具有吸引力且得到落實的情況下，該計劃的實施除了對教師隊伍的數量產生影響外，還可能會對非城市教師隊伍（特別是農村地區教師隊伍）的結構產生影響。因此，本研究一方面從教師隊伍整體的角度出發，分析教師隊伍數量是否會因“特崗計劃”的實施而發生變化；另一方面從教師隊伍結構的角度，關注不同學歷、性別、類型教師的占比和生均數量是否也會因該計劃的實施而發生變化。如果產生的上述變化使得農村、縣鎮與城市之間在教師隊伍數量和結構上的差距縮小，那么可以認為“特崗計劃”在促進教育公平上起到了作用。

三、研究方法

為了分析義務教育階段我國教師隊伍的變化趨勢以及“特崗”教師政策對于改善教師隊伍結構和促進教育公平方面所起到的作用，本研究收集了《中國教育統計年鑒》中有關義務教育階段教師隊伍情況和學生情況的相關數據，構建了我國大陸地區省級行政單位②2004—2013年10年的面板數據。采用分城鄉的省級行政單位數據，各省均包含農村、縣鎮、城市3類區域③的教師和學生情況數據，研究中共有870個樣本點。“特崗”教師政策變量為省層次的0/1分類變量，其中1代表某省在某年實施了“特崗計劃”。除了表示具體年的虛擬變量外，我們還以2004年為第1年將年份變量轉換為連續變量，便于進行趨勢分析。根據年鑒數據，對于每個樣本點，我們分小學和初中分別整理和計算了關于教師與學生數量、教師占比、生均教師數三類變量。對于教師占比和生均教師數兩類變量，我們均從教師學歷、性別和類別的角度計算了各類教師占總數的百分比和每100名學生擁有的各類教師數，以便分析教師要素投入的公平及其變化。具體變量及其描述統計見表1。

首先對義務教育階段我國教師隊伍數量和結構的變化趨勢進行描述。在此基礎上，根據公式（1）進一步分析“特崗”教師政策對于完善教師隊伍和促進教育公平的作用。

式（1）中，Yit是本研究關注的結果變量，代表省年的教師隊伍情況，包括教師隊伍數量和結構兩類變量，其中結構變量具體包括各類教師占總數的百分比和每百名學生擁有的各類教師數。TGPit為“特崗”教師政策變量，其取值為1則代表省年實施了“特崗計劃”。Trti代表“特崗計劃”的目標區域。由“特崗計劃”的實施范圍可知，城市不享受“特崗”教師政策，農村和縣鎮可以享受該政策，且在享受該政策的農村和縣鎮中，前者受該政策影響的強度更大。因此，本研究將分別通過對比“特崗計劃”實施省份中農村、縣鎮與城市之間、農村與縣鎮之間的教師隊伍在政策實施前后的變化，來識別“特崗”教師政策對教師隊伍和教育公平的凈影響。“特崗”教師政策對教師隊伍和教育公平的影響由公式（1）中對TGPit與Trti交互項系數的估計（）表示。各地教師隊伍的數量與結構等情況除了可能受到政策影響外，還受到地方教育情況本身的影響，比如，由人口年齡結構或城鎮化等原因造成的在校生數量的增減，各省可能具有的獨特的教育環境或教育文化，教師隊伍可能具有隨時間變化的趨勢等。因此，為了使對“特崗”教師政策效果的估計更為精確，公式（1）引入控制變量Xit、表示省的虛擬變量Pri、表示時間的變量Yrt來控制可能存在的上述影響，同時還引入了Pri和Yrt的交互項來考慮不同省份教師隊伍可能隨時間變化的趨勢不盡相同的情況。我們將利用公式（1）針對小學和初中分別進行分析。

表1 主要變量與描述統計

四、分析結果

（一）教師隊伍數量及變化

如圖1所示，我國義務教育教師隊伍總體數量在2004－2013年間沒有明顯的變化，其中小學教師隊伍約占總體數量的60%，初中約占40%。不過，無論是小學還是初中的教師隊伍，其內部的城鄉結構均發生同樣的變化，展現了義務教育教師隊伍縣鎮化的趨勢。2004年，約65%的小學教師在農村小學任教，這一比例隨著時間推移而逐漸縮小，到2013年，約有50%的小學教師在農村小學任教。與此同時，小學教師隊伍中在縣鎮任教的教師數量由2004年的約18%增長到2013年的超過32%，而在城市小學任教的教師數量和比例（近20%）總體上保持穩定。初中教師隊伍的城鎮化趨勢與小學教師隊伍相同，在城市任教的教師數量和比例（約20%）保持穩定的情況下，農村初中教師占比由2004年的45%進一步下降到2013年的30%，該比例的下降被縣鎮初中教師占比的提升彌補。

圖2為農村、縣鎮、城市的義務教育階段教師隊伍的學歷情況及變化趨勢。總體上來說，城鄉各區域擁有本科學歷的教師數量和占比，初中階段高于小學階段。具體來看，在小學階段，在農村和縣鎮任教的擁有專科學歷的教師數量呈先上升后下降的趨勢，而擁有本科學歷的教師數量顯示出了明顯的增長趨勢。雖然近年來在農村任教的擁有專科學歷的教師數量有所下降，但擁有本科學歷的教師數量仍遠低于擁有專科學歷的教師數量；在縣鎮任教的擁有本科學歷的教師數量正在與擁有專科學歷的教師數量接近；在城市任教的擁有本科學歷的教師數量已經超過了擁有專科學歷的教師數量。在初中階段，無論城鄉，擁有本科學歷的教師數量均呈增長趨勢，而擁有專科學歷的教師數量均呈減少趨勢，且目前擁有本科學歷的教師數量均已多于相應區域擁有專科學歷的教師數量。不過，就本科學歷教師數量超越專科學歷教師數量的時間點而言，城市中學最早，其次是縣鎮中學，最后是農村中學。

圖3為農村、縣鎮、城市義務教育階段教師的性別情況。小學階段，農村學校的男教師數量多于女教師，但男教師數量呈現減少的趨勢，目前男女教師數量比較接近。縣鎮和城市的男教師數量均少于女教師數量，不過縣鎮學校的男教師比例高于城市學校的男教師比例。初中階段，農村和縣鎮學校的男教師數量均高于相應地區學校的女教師數量，而城市學校的男教師數量少于女教師數量，不過農村學校的男教師數量和占比呈減小的趨勢。

圖4為農村、縣鎮和城市義務教育階段代課教師和無職稱教師的情況。雖然農村小學的代課教師數量隨時間的推移正在大幅減少，但其數量仍遠遠大于縣鎮和城市小學的代課教師，也遠遠多于中學階段各城鄉區域學校的代課教師。小學階段的無職稱教師數量在各城鄉區域學校中均有較明顯的增加趨勢，2008年以后農村小學的無職稱教師數量超過了代課教師的數量。初中階段農村和縣鎮學校的無職稱教師數量大于城市學校的無職稱教師數量。

基于公式（1）對“特崗”教師政策在小學和初中的效果分別進行的分析，表2展示了“特崗”教師政策對于提高教師隊伍數量的回歸結果。對于基于全部樣本的分析，以完全不享受“特崗”教師政策的城市樣本作為對照組，分別看享受“特崗”教師政策的農村和縣鎮樣本在政策實施前后是否發生了教師隊伍數量的變化。“特崗”教師政策理論上向農村傾斜，即農村和縣鎮享受不同強度的“特崗”教師政策，因此，基于農村和縣鎮樣本的分析中以縣鎮樣本對照組，分析在政策實施前后，享受強政策的農村樣本與享受弱政策的縣鎮樣本相比，在教師隊伍數量上是否有所不同。在表2中僅展示了對關鍵解釋變量（包括“特崗”政策、城鄉區域、政策與區域的交互項、在校生數）對教師隊伍數量的估計結果，省略了模型中年、省及兩者交互項的回歸結果。考慮到同省內部樣本可能存在的相關性對估計標準誤的影響，采用省層的集群標準誤。

圖3 按城鄉分不同性別教師數及變化

圖4 按城鄉分不同類型教師數量及變化

表2的回歸結果顯示，在校生數的增長對教師隊伍數量的增加有顯著影響。在在校生數一定的情況下，教師隊伍總體數量在不同省份和區域的分布有如下兩個特點：（1）實施“特崗”政策省份的教師隊伍總體數量仍比不實施“特崗”政策省份的教師隊伍總體數量少（這一點在初中階段表現得更加顯著）；（2）農村小學的教師隊伍總體數量顯著高于縣鎮和城市小學。在控制了以上因素造成的教師隊伍數量的變化之后，“特崗”政策與農村和縣鎮交互項的估計顯示：（1）“特崗”教師政策的實施顯著增加了農村和縣鎮初中階段教師隊伍的總體數量，但農村初中并沒有比縣鎮初中因“特崗”教師政策而顯著增加教師隊伍總體數量；（2）“特崗”教師政策的實施僅顯著增加了縣鎮小學階段教師隊伍的總體數量，而農村小學也同樣沒有比縣鎮小學因“特崗”教師政策而顯著增加教師隊伍總體數量。

表2 “特崗”教師政策與教師隊伍數量回歸結果

（二）“特崗”教師政策與教師隊伍結構

以上分析了“特崗”教師政策對教師隊伍總體數量的影響，在此基礎上，進一步對該政策對教師隊伍結構的影響進行分析。鑒于“特崗計劃”的招聘對象為本科畢業生和少量專科畢業生，研究首先關注的是“特崗”教師政策是否通過增加目標省份和區域學校包括本科和專科學歷教師的數量而使教師隊伍結構得到改善。對于教師隊伍的學歷結構，研究使用本科、專科學歷教師所占百分比和每百名在校生擁有的本科、專科學歷教師數來測量。表3展示了“特崗”教師政策與教師學歷結構的回歸結果。除了表中展示的關鍵解釋變量的估計結果外，模型中還加入了年、省、年省交互項、在校生數量和教師總數作為控制變量。對于以某學歷百分比作為結果變量的模型，使用教師總數作為權重，對于以百名學生某學歷教師數作為結果變量的模型，使用在校生數量作為權重。“特崗”政策實施省份和城鄉區域本身在教師學歷結構上存在的顯著的差異，比如農村小學和初中的教師隊伍中本科學歷教師百分比和百生均數顯著低于縣鎮，縣鎮又顯著低于城市。在控制上述差異后，對“特崗”政策與城鄉區域交互項的估計結果顯示，“特崗”教師政策顯著增加了農村和縣鎮小學專科學歷教師百分比和百生均專科教師數，但顯著減少了農村和縣鎮小學本科學歷教師百分比；與城鎮小學相比，“特崗”政策顯著增加了農村小學的專科學歷教師百分比和百生均專科教師數；“特崗”教師政策對初中教師隊伍結構并沒有顯著的影響。

與對教師隊伍學歷結構的分析類似，研究還分析了“特崗”教師政策對教師性別結構的影響。表4展示的結果顯示，雖然政策實施省份和城鄉區域本身在教師性別結構上存在顯著的差異，但“特崗”教師政策對農村和縣鎮教師隊伍的性別結構并沒有顯著的影響。結合前文所述，“特崗”教師政策無法起到緩解農村學校的男教師數量和占比減小的趨勢。

此外，為了分析“特崗”教師政策是否對有利于代課教師的減少，表5以教師隊伍中代課教師和無職稱教師的百分比和百生均數作為被解釋變量展示了回歸分析的結果。從“特崗”政策和城鄉區域交互項的估計來看，“特崗”教師政策有同時增加代課教師和無職稱教師百分比和百生均數的趨勢，且該趨勢在小學樣本大部分的分析中統計上顯著。可見，一方面可以說明，“特崗”教師政策在增加了無職稱教師百分比和百生均數的同時，并沒有很好地起到減少代課教師比例的作用；另一方面還可以推測，“特崗”教師政策尚不能滿足實施區域學校對教師的需求。

表3 “特崗”教師政策與教師學歷回歸結果

表4 “特崗”教師政策與教師性別回歸結果

表5 “特崗”教師政策與教師類別回歸結果

五、結論與討論

研究表明，“特崗”教師政策在解決農村師資總量不足、結構不合理等方面問題所起到的作用未能充分達到政策預期。一方面，與非“特崗計劃”目標區域相比，該計劃的目標區域在政策實施前后，教師隊伍數量上雖有所增加，但教師隊伍的學歷結構、性別結構和類型結構并沒有發生相對優化的改變。另一方面，對于“特崗計劃”重點關注的農村和初中學校，其教師隊伍受“特崗”教師政策實施的影響在統計上并不顯著。

“特崗”教師政策方案中對滿足教師供給方與需求方需要方面的設計可能存在不足，這在一定程度上能夠解釋“特崗”教師的政策效果與政策預期之間存在差距的原因。從教師供給的角度來說，研究發現機會成本較高的教師（如男性教師、本科學歷教師）相對更不容易受到“特崗”教師政策的引導而到艱苦地區任教，當前政策方案并不能使擁有較高機會成本的教師得到更高補償，也沒有為教師到艱苦地區工作提供額外的補償。從教師需求的角度來說，研究發現“特崗”教師政策在增加目標地區教師數量的同時，并沒有能夠減小該區域代課教師所占比例，暗示著該政策未能完全滿足目標地區學校對教師的需求，而在政策目標地區財力有限的情況下，當前政策條款中關于目標地區學校教師補充途徑的限制和地方政府配套資金方面的要求會有礙于目標地區學校對教師需求的滿足。

由此，建議“特崗計劃”在精準測算教師供給機會成本和地方財力的基礎上，調整配套政策方案，構建可持續發展的農村地區義務教育階段教師隊伍補充機制，以更好地促進教育公平發展。

注釋

①根據網上公開的信息（www.jyb.cn/china/gnxw/201502/t20150212_613188.html，finance.ifeng.com/a/20141121/13295939_0.shtml）估算所得。

②鑒于西藏和新疆等少數民族自治區的自然條件、教育環境與其他大陸省級行政單位之間差異較大，本研究中的分析不包括西藏和新疆等地區，這對研究結果沒有本質影響。

③2011—2013年的《中國教育統計年鑒》進行了統計口徑的調整，在原有3類區域的基礎上，增加了城鄉結合區和鎮鄉結合區兩類區域。分析中將這兩類區域與農村合并，分析結果與除去上述兩類區域后進行分析的分析結果沒有本質差異。

[1]鄔躍.教育政策分析——以農村學校教師“特崗計劃”為例[J].教育理論與實踐，2010，30（1）：28-30.

[2]安雪慧，丁維莉.“特崗教師計劃”政策效果分析[J].中國教育學刊,2014（11）：1-6.

[3]肖陽，閻護鋒.從政策承受者角度分析城鄉教育差距——以陜西省X市為例[J].教育理論與實踐，2014,34（12）：30-34.

[4]方怡妮,牟映雪.農村教師“特崗計劃”研究述評[J].教育導刊，2014（1）：59-62.

Evaluating the Effect of Specially Contracted Teachers Plan on Equal Access to Qualified Teachers in Rural Compulsory Education

YOU You1,YANG Jin1,ZHANG Yu2
（1.Graduate School of Education,Peking University,Beijing 100871,China;2.Institute of Education,Tsinghua University,Beijing 100084,China）

2017-03-18

國家自然科學基金項目（7103013）；北京市教育科學規劃課題（CDA14123）。

由由，1979年生，北京大學教育學院/教育經濟研究所/醫學教育研究所副研究員，美國哥倫比亞大學哲學博士；楊晉，1990年生，北京大學教育學院博士生；張羽，1982年生，清華大學大學教育研究院副教授。