欠發達地區征地補償制度研究

王藝穎　鄭坤

[摘要]：改革開放后我國市場經濟發展迅速，帶動我國城鎮化發展的不斷加快，土地征收的規模越來越大。征地過程中，征地補償方式單一、被征地農民得不到及時充分的補償、土地征收補償制度存在較多缺陷等原因導致了農地征收和補償的矛盾日趨突出，影響社會發展和穩定。對甘肅省慶陽市西峰區周圍50戶失地農戶的調查，發現欠發達地區農地征收補償制度存在的諸多缺陷，基于這些問題進行原因探析以及問題解決對策的探究，以期對農地征收補償研究提供啟示和借鑒。

[關鍵詞]：農地征收；農地補償；制度

[引言]：

土地征收的過程是集體所有的土地轉變為國有土地、土地所有權的轉變過程。在征收過程中，我們既要妥善解決土地征收的補償問題，切實保護農民的土地利益，又要確保國家、集體的利益不被浪費損害，需要一個制度來協調和解決土地征收過程中國家、集體和個人之間的利益分配沖突，土地征收補償制度應運而生。

1、征地相關概念及征地補償制度概述

1.1征地相關概念

1.1.1征地概念

土地征收和土地征用都簡稱征地是國家出于公共利益的需要，按照法定程序強制征用農民集體所有土地，并根據補償標準一次性給予被征地者一定的貨幣補償，需要時并按照要求進行必要的就業安置。土地征收和土地征用的不同點在于征收的實質，征收是國家強行收買集體土地的所有權，意味著所有權性質的改變征用的實質，是國家強行使用集體土地，使用完畢再返還原集體，并不改變所有權性質。本文中的征地皆指土地征收。

1.1.2征地用途

征地的用途是公共利益的需要。但是在現實生活中征地用于公共利益需要的僅占50%左右，而用于非公共利益需要的卻占據了征地用途的半壁江山。在中國征地實踐中，假公共利益用途之名，謀取商業利益之實屢見不鮮。現實中既有服務于公共利益的需要的征地，也存以營利性（非公共利益為開發目標）的征地。

1.2征地補償制度概述

征地補償制度是指需用土地人就征收取得土地后對土地權利人的損失所給與補償的一種制度。補償主體是需用土地的人和土地權利人就是補償主體，前者是補償人，后者是受償人。損失和補償，被征地農民的損失決定了補償的范圍，補償能否到位則關系到農民的損失是否得到了合理的彌補。

在征用農地過程中發生的費用統稱土地征用費，包括土地補償費、土地投資補償費、人員安置補助費、新菜地開發基金、土地管理費等。補償的分配即補償費用在村集體、被征地農民、未被征地的本村農民之間的分配。補償的方式理論上國際采用的征地補償主要有完全補償、公正補償和適當補償三種方式。大多數國家采用公正補償，我國征地補償屬于適當補償。實際操作中，美國農地征收補償是以農地被征收時的市場價格為基準， 在此基礎上加上農地可預期的未來價值， 并充分考慮農地權利人的利益而加以公平補償；加拿大農地補償費一般包括被征收農地的補償、有害或不良影響補償、干擾損失補償、重新安置的困難補償。英國農地征收補償價格的標準， 是以被征收農地所有者在公開農地市場上能得到的出售價格為計算基礎， 計算補償的時期確定在征收者進入農地的日期。日本補償范圍包括征用損失補償、通損補償、少數殘存者補償等。

2、農地征收補償中存在的問題

2.1農地征收補償制度自身存在的問題

2.1.1征地補償標準不合理

（1）征地補償標準的計算方法不合理

我國《土地管理法》規定的征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費和青苗補償費3 大部分。以年產值倍數法來計算，征收耕地的土地補償費為該耕地被征用前3 年平均年產值的6-10 倍。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準， 為該耕地被征用前3 年平均年產值的4-6 倍。每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前3 年平均年產值的15 倍， 同時規定必要時支付土地補償費和安置補助費， 尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的， 可以增加安置補助費。但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3 年平均年產值的30 倍。年產值只能反映土地作為農業耕地使用時的價值，不能反映出同一宗土地在其他投資情況下的產出價值，更加不能反映出同一宗土地因受土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格等因素的影響而導致的價值的不同。

2.1.2征地補償標準偏低

我國的征地補償標準與世界其他國家的農地征收補償標準及中國土地市場價格相比水平偏低。導致我國征地補償標準偏低的最主要原因是沒有按市場價格為基礎確定具體補償金額。李麗紅2007計算得出，在征地過程中，農村集體及農民所得到的農地征用價格大概為出讓價格的 1/10，而農地出讓價格又大約是農地市場價格的1/5， 也就是補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1：10：1/5。

2.1.3征地補償標準不能體現我國法律公平正義的理念

土地基于其稀缺性可以產生巨大的增值空間，同一宗土地由于用途的改變可以產生較大的增值收益，同一宗土地由于投資情況的不同也可以產生較大的增值收益，這就為土地所有者帶來了機會收益。當土地被征收之后，那些因為土地而產生的收益，理應由土地權利人、國家和用地單位之間合理的分配，而不是全部歸屬于需用土地者。這種由需用土地者一次性支付土地權利人一筆資金，從而使土地權屬徹底發生轉移的做法沒有考慮到土地的增值收益，違反了我國法律公平正義的理念。

2.1.4征地補償方式單一

在征地補償的執行過程中，主要是以貨幣補償的方式實現的，方式十分單一。這種補償方式只能解決被征地農民短期內的生存問題，不能長遠的解決被征地農民的發展問題。如果征地補償款被被征地人在短期內揮霍一空，不能充分的利用這些補償款進行創業發展，就會導致被征地人在一定時期之后的貧困，而面對這種貧困即使我們提高征地補償標準也無法徹底的解決，不能長期的維持被征地人一定的生活水平。盡管我國的國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發[2004]238號）在原來的單一貨幣安置方案的基礎上提出了農業生產安置、重新就業安置等征地補償方式，但是由于缺乏宣傳、缺乏相關的配套設施，該文件所提出來的其他安置方式在現實中的執行狀況并不理想。endprint

2.2農地征收補償執行過程中存在的問題

2.2.1征地程序執行不到位

法律規定：征地程序分前后銜接的兩大塊，即征地的批準程序和征地的實施程序。并且在征地程序中明確規定被征地農民依法享有知情權、參與權、上訴權。但是葉劍平在2008年得到的調查數據顯示：43.2%的被征地農民事前未收到征地通知，僅有27.2%被征地農民就補償金額被征詢過意見。說明我國征地程序執行的不到位，失地農民合法權益沒有得到有效的保護。由于中國的征地是以國家強制為基礎，且決策不透明，征地執行者只走程序，并沒有嚴格按照征地程序一步一步執行，被征地單位也只有配合的義務，應有的權利沒有得到保證。

2.2.2征地用途的不明確

中國《憲法》第10條第3款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。世界各國（地區）都基本確認的“公共利益”用地包括國家機關辦公用地、國防軍事用地、公共交通用地、市政設施用地、水利事業用地、環境保護用地、教育文化用地。但是《土地管理法》不僅未對“公共利益”做出明確的闡釋和界定，反而進一步在第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。同時指出，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”從上述相關法律的規定中我們可以看出我國征地用途是非常模糊不清的，并沒有明確的規定。

2.3失地農民權益保障機制的不完善

2.3.1未參與土地增值收益分配的低補償

周誠在2002年從理論上將土地增值收益分解為由宗地內業主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值， 并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業主直接投資引起的增值稱為土地自然增值， 主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。但是現行的失地農民的補償都是未參與土地增值收益的補償，調查表明如果以成本價為100 ， 則擁有集體土地使用權的農民只得5 %～10 % ，從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益， 大部分被中間商或地方政府所獲取[8]。導致失地農民征地補償低，進而導致農民對征地的抗拒。

2.3.2失地農民社會保障的缺失

城鎮吸納富余勞動力的能力有限、征地補償不合理、失地農民的就業培訓跟不上、失地農民觀念陳舊、失地農民社會資本和勞動技能欠缺，導致了失地農民再就業難度的加大。因此應及時的將失地農民納入社會保障體系，主要包括失地農民的養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障、為失地農民提供法律援助等。在中國現實的征地過程中，當地政府采用土地低進高出的方法來獲取高額差價，對農民采多用一次性貨幣補償的辦法。導致農民被城市化后只能自主參加社會保障，由于資金的限制，他們不能和城鎮人口享受同等的社會保障，失地農民的生活得不到保障。

2.3.3農地征收補償分配糾紛嚴重

現行的土地征用沒有合理的法律作保障，沒有完善的監督機制和強有力的懲罰措施。農民訴求渠道的不暢通，導致土地征收的不透明，進而導致土地的不合理利用且對失地農民的切身權益造成損害。由于集體土地權屬主體不明確；村民補償分配細則缺乏；法律救濟途徑不完善，導致地方政府與村集體組織之間的分配糾紛、村集體組織與村民之間的分配糾紛、村民相互之間的分配糾紛。

3、慶陽市西峰區農地征收補償現狀調查

西峰區地處慶陽市中南部、座落在有“天下黃土第一塬”之稱的董志塬腹地。畜牧業是其主要產業，缺乏較好的區位優勢，經濟發展滯后，是典型的欠發達地區，農民人均純收入遠低于全國平均水平。

3.1慶陽市西峰區農地征收補償調查結果

3.1.1被征地農民的收入概況

（1） 被征地農民征地前后的收入來源變化

市郊失地農民征地前的收入來源主要是經商，務農占收入來源的很少的一部分；山區失地農民在征地前的收入來源主要是務農，有少部分來自于外出打工。征地后市郊失地農民的收入來源幾乎沒有變化。但是征地后的山區失地農民的收入來源由務農向外出打工或經商轉變。

（2） 被征地農民征地前后收入的變化

征地前80%市郊失地農民的年收入在5000-10000元，90%的山區失地農民年收入在5000元以下。征地后90%的市郊失地農民收入提高到15000-20000元，80%的山區失地農民收入也提高到5000-10000元。

3.1.2征地后農民的風險意識參差不齊

失地農民中的婦女和老年人比青年男性對征地后的長遠生活擔憂，文化程度高的比文化程度低的對征地后的生活擔憂，山區農民比市郊農民對征地后的生活擔憂。

3.1.3征地沖突水平

西峰區的征地是政府出面征收用于城市建設或者礦產開發，是一次性提供土地補償金，幾乎所有失地農民對這種補償方式與補償金額滿意，且他們中大多數不知道有別的補償方式。在征地過程中幾乎所有的農民希望被征地，即使征地過程中存在糾紛，較高的經濟補償都可以使這些糾紛得以化解。

3.2慶陽市西峰區農地征收補償調查結果分析

3.2.1被征地農民的收入概況分析

（1）市郊農民與山區農民失地前后收入來源變化分析

市郊農民對土地的依賴性很低，他們借助有力的地形條件交通條件從事商業活動獲取收入，征地對他們的生活影響較小，反而可以為他們的商業活動注入資金獲取更多的收入。山區農民對土地的依賴性很強，缺乏便利的交通條件，受地形條件的困擾和傳統觀念的束縛，土地是其主要生計來源，征地對他們生活影響很大，失地后他們只能靠打工維持生計。

（2）市郊農民與山區農民失地前后收入變化分析endprint

征地后失地農民收入在提高，無論山區還是市郊。因為市郊農民把獲得的安置補償費作為他們生意的資金，收入增加。山區農民通過務工增加家庭收入。

1. 征地后農民的風險意識分析

文化程度較高的農民更傾向于對征地做長遠的考慮，從長遠來看，農地被征在短期內可以提高他們的生活水平，但不利于未來的保障，這部分人對征地不是很愿意。文化程度較低的農民非常愿意被征地。年齡大的農民對未來的擔憂多，怕征地補償費花光連生活保障都沒有，年齡小的農民則對目前的生活很滿意，對未來擔憂少，年紀小越明顯。城郊村的農民務農為生的較少，大都經商，土地的依賴性不高，征地后生活水平普遍提高，且愿意被征地。

2. 征地補償方式分析

征地補償方式主要為一次性給予安置補償金，失地農民對別的補償方式一知半解，在對政府極度的不信任和對未來的極度的不確定下他們更傾向于得到實質的補償，一次性給予安置補償金正是符合農民觀念的最好方式。政府也因為給予一次性補償金方便且無后顧之憂也極力推行此補償方式，但是這其實是對失地農民的極度不負責，政府應該給予失地農民更多可選擇的補償方式而且應該塑造使農民信任的政府形象，切切實實做到為人民服務，為人民辦實事。

3. 征地糾紛的分析

征地過程中嚴重存在“少鬧少得、多鬧多得”的現象，就是那些完全服從征地程序補償制度的農民得到的補償金少于那些不服從征地程序補償制度的農民，這其中存在嚴重的不公平不公正，對合法執行征地程序補償制度和政府的公正形象造成極壞的影響。

4、欠發達地區農地征收補償制度發展方向

4.1提高征地補償制度執行的公正性

欠發達地區嚴重的存在著征地補償制度執行的不公正性，嚴重傷害了配合政府征地工作的農民的利益與積極性，對政府公信力造成嚴重損失，使農民對政府不信任，更造成在以后征地過程中農民為了多的補償費而紛紛效仿使今后征地工作困難重重。政府在今后征地過程中要提高征地補償制度執行的公正性，制度是怎么樣就怎么樣執行，不要因為個別“釘子戶”就放棄原則。

4.2實現補償方式多樣化，保障失地農民生活

欠發達地區征地補償方式非常單一，只有貨幣補償這一種補償方式，這種單一的補償方式不能充分維護農民的利益，因此我們在征地過程中要實行多種補償方式。授人以魚不如授人以漁，我們要切切實實的為農民今后的生活打算，不可給予失地農民一次性經濟補償就不管他們的死活。

4.3普及征地知識，保障農民權益

欠發達地區失地農民對農地征收補償制度的相關知識非常欠缺，他們理解的征地就是政府給錢他們給地。并不知道征地也要經過自己同意；不知道征地補償有多種方式；更不知道政府在征地過程中的損害了農民權益，農民可以通過相關程序保障自己的權益。因此在欠發達地區一定要給農民普及征地的相關知識，讓他們的合法權益得到保障。

[參考文獻]：

[1]陳和午.土地征用補償制度的國際比較及對我國的借鑒[J].調研世界，2004年第6期.

[2]譚術魁，涂姍.征地沖突中利益相關者的博弈分析——以地方政府與失地農民為例[J].中國土地科學， 2009年第23 卷第11 期

[3]陳瑩，譚術魁，張安錄.公益性、非公益性土地征收補償的差異性研究———基于湖北省4 市54 村543 戶農戶問卷和83 個征收案例的實證[J].管理世界，2009年第10期

[4]丁楊.農村土地征用過程中失地農民的權益保障機制研究[J].經濟研究導刊，2010 年第10 期

[5]彭立峰.農地征收補償標準的國際比較及其借鑒[J].經濟問題，2008年第9期

[6]羅君.重慶市南岸區征地農轉非狀況分析[J].經濟研究導刊，2010 年第11 期

[7]陳會廣，歐名豪，張瀟琳.被征地農民及其社會保障——文獻評論與今后公共政策選擇[J].中國土地科學， 2009 年第23 卷第2 期endprint