土地制度“破冰”加速樓市“變軌”？

宋慧芳

打破城鄉土地二元結構這一土地制度終于“破冰”，其最終是否會像預期一樣加速樓市向租賃市場的“變軌”，值得深思。

8月28日，國土資源部、住房和城鄉建設部對外發布的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（下稱《方案》），在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點?！斗桨浮访鞔_規定，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。

全國房地產商會聯盟主席顧云昌在接受《中國經濟信息》記者采訪時表示，開展利用集體建設用地建設租賃住房試點以及近期熱議的租購同權都是1998年房改的延續，其最大的意義是一定程度上打破了城鄉土地二元結構這一“鴻溝”，先從租賃市場入手，向著城鄉發展一體化邁進了一大步。而其后的深遠影響還包括推進城鎮化建設以及縮小城鄉貧富差距等。

土地制度“破冰”

眾所周知，我國的土地制度主要由兩大部分組成：產權體系和發展權體系。其中產權體系指以土地所有權、土地使用權為主構成的體系。我國土地產權體系呈城鄉二元結構：城市土地歸國家政府所有，農村集體土地歸農村經濟集體所有，農村集體土地產權體系由“集體所有權+農民使用權”構成。

而土地發展權，或土地開發權，是因為變更土地用途或其他外部因素引發的土地增值的權利配置，目的在于實現國家對土地的用途管制，對于耕地保護、糧食安全和社會公平等非常重要。我國農村集體用地發展權，主要體現在國家對土地的征用制度：法律嚴格限制集體建設用地流轉，農村集體建設用地不能直接出讓、轉讓或出租，必須先征收為國有土地后才能在市場上流轉。

根據《中國經濟信息》記者查閱現行的《中華人民共和國土地管理法》發現，對于農村集體建設用地，其明確規定不得直接或變相地出讓、轉讓或者出租用于非農建設。集體建設用地只能由村集體經濟組織或村委會經營管理，并在符合鄉鎮土地利用總體規劃的前提下，嚴格限定于四類用途：村民宅基地建設、鄉鎮企業建設（經營性集體建設用地）、公共設施建設和鄉村公益事業類建設。其中集體經營性建設用地 村集體以外的個人或單位要使用村集體建設用地，只有通過入股、聯營等形式和村集體共同舉辦企業，使用鄉鎮企業類集體建設用地一條途徑。并且興辦企業的建設用地受到嚴格控制，各省針對不同行業和規模的鄉鎮企業，有明確的用地標準和指標。

1992年國務院《關于發展房地產業若干問題的通知》規定，集體所有土地必須先行征用轉為國有土地后才能出讓。農村集體用地不能直接入市，要有償轉讓使用權，就必須通過土地征收將土地所有權轉讓給政府。由于征收后農民失去長期的土地收入，而一次性的土地補償費和安置補助費標準和對應的國有建設用地招拍掛價格有一定差距。因此集體用地所有權方出讓意愿不足，也滋生了集體建設用地“隱形交易”，產生諸如小產權房的問題。 1995年、2006 年和2014年，我國先后三次開展農村集體建設用地入市試點。試點 20年來，試點內容不斷豐富、經驗不斷積累，但距離出臺國家層面農村集體建設用地入市管理辦法仍有距離。

而此次《方案》明顯是豐富了經營性集體建設用地的用途，在原有鄉鎮企業建設經營基礎上，增加租賃住房開發運營。集體建設用地土地性質更加完善，是對現行“農村集體建設用地使用權制度”的突破，土地制度由此“破冰”。

能否加速樓市“變軌”

2017年7月以來，試點城市密集出臺地方方案，落實《關于在人口流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，制定因地制宜的細化措施。據《中國經濟信息》記者統計發現，截止8月30日，已有11個城市出臺：12個試點城市中僅廈門、肇慶尚未實施方案，而北京雖不在12個試點城市范圍內，但租賃市場需求巨大、且已有實施經驗，也出臺地方方案發展租賃市場。

《中國經濟信息》記者經過對11個城市地方方案詳細整理發現，其中廣州、成都、鄭州、南京、北京、深圳、杭州7城方案中已涉及鼓勵集體建設用地建設租賃住房。主要涉及房源和供應主體的簡要規定：房源方面，主要有“城中村”住房統一出租、農村集體和農民合規住房直接租賃、農村集體房屋改造出租、集體建設用地新建租賃住房；供應主體主要有農村集體、經濟聯社、農民個體、地方國企等。在審批規劃制度、建設運營機制、監測監管機制和保障承租人權利等方面尚未作出規定。

由于當前政策多為地方總體方案的征求意見稿，預計后續各城將在正式稿、詳細配套方案和實際工作中，根據本次《方案》的四個試點內容、主體責任和工作進度安排，完善集體用地建設租賃住房的相關政策。

在《方案》公布之后，便有分析認為農村集體土地不用經過征地環節直接進入市場將降低土地成本，加之房屋租賃市場完善供給增加將削減買房需求，最終導致房價有明顯降低。

對此觀點，中國人民大學經濟學院教授劉守英并不認同。在接受《中國經濟信息》記者采訪時劉守英表示，《方案》出臺是應急之舉，主要是解決流動人口比較多的城市，各類人群的居住問題，特別是如何使居住在城中村、城邊村的農民工更體面的在城市落腳，現在很難說會使房價下降。

劉守英對此分析道，商品房市場價格取決于資產價格增值預期和土地供應。其根源不在城中村和城邊村，而是未來住房屬性。中央明確“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，并不否認住房的資產屬性，而是對住房需求精準分類，從供給側提供解決方案。住房的資產屬性不那么強，部分居住需求不一定就是購房，也可租房。未來住房租和售兩個市場之間的關系及保障性住房三者之間如何平衡，或許會對房價產生一些影響，現在斷言對房價產生何種影響為時尚早。

顧云昌分析，目前對此項改革需求最為迫切的當屬那些人口流入量大，住房需求大的一線城市，而這些城市在具體政策執行上也將面臨更大的難點?！笆紫染褪亲饨饍r格的問題，是否需要管控等等。另外，城市的交通配套是否完備也會導致試點執行效果上的巨大不同。”顧云昌稱，由于集體建設用地多位于城郊，用于建設租賃住房后能否對改善住房市場的供求平衡起到有效作用，都將很大程度依賴于城市的交通和相關配套建設。

劉守英告訴《中國經濟信息》記者，更重要的是，租售同權中教育、醫療、公共服務等影響租購選擇的決定性因素是否能落到實處。此外，集體的建設用地進入市場以后，這些區片的基礎設施投資誰來投，這些錢從哪兒來？這些土地能不能抵押，能不能融資？此前，所有土地都是政府征收，基礎設施也是政府來做。就政府的角度而言，既然村集體建了租賃房，得租金，為什么還要政府承擔城市基礎設施建設？這些問題尚未明確。

劉守英進一步指出，現在集體建設用地，大量的租賃房都是農民自己在建。城市建設應該是對投資主體開放。若其他投資主體進不來，僅依靠農民一己之力建設城市，遠遠不行。然而這類市場怎么開放，向誰開放，開放細則目前也沒有說法。以前開發商和政府談，未來變成跟書記村集體去談，這些都是問題。這些問題不解決，《方案》就是一張紙。可能接下來隨著配套制度的完善，在城中村、城邊村實現了集體土地跟國有土地同地同權，土地改革就變得更容易接受，順理成章了。endprint