關(guān)于加快儲(chǔ)備土地整治創(chuàng)新的思考

盧祖明+盧葦

摘 要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革為儲(chǔ)備整治土地帶來(lái)了新發(fā)展動(dòng)力，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)儲(chǔ)備整治土地的方法進(jìn)行創(chuàng)新有助于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文講述了我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展和演變，提出了整治儲(chǔ)備土地中存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題給出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：儲(chǔ)備土地；整治；創(chuàng)新

1引言

儲(chǔ)備土地是指政府通過(guò)法律程序?qū)ν恋剡M(jìn)行的收購(gòu)、收回、征收、置換等方式取得土地使用權(quán)，將分散或規(guī)劃用地集中起來(lái)，用于房屋拆遷、土地整治等社會(huì)用地行為，并以年度土地使用計(jì)劃為依據(jù)，將儲(chǔ)備土地按計(jì)劃、有目的的投入市場(chǎng)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。儲(chǔ)備土地是各級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方法，通過(guò)對(duì)儲(chǔ)備土地有計(jì)劃的干預(yù)調(diào)整土地供求，抑制地價(jià)過(guò)快上漲，提高土地利用率，為社會(huì)福利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供便利，有利于提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和質(zhì)量。

2我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的演變

土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展分三個(gè)階段。第一階段是先進(jìn)行土地拍賣(mài)、后進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的制度模式，第二階段是先進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)后在投向市場(chǎng)的制度模式，第三階段是建立現(xiàn)代企業(yè)的土地儲(chǔ)備模式。我國(guó)正處于第一階段向第二階段的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，在此期間應(yīng)正確認(rèn)識(shí)各階段的特點(diǎn)以便與各地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況相結(jié)合。下面就各階段土地儲(chǔ)備模式進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹。

2.1生地拍賣(mài)階段。生地拍賣(mài)階段是由政府進(jìn)行土地的拍賣(mài)轉(zhuǎn)讓?zhuān)_(kāi)發(fā)商按照相關(guān)規(guī)定繳納出讓金，由政府將出納金進(jìn)行分配和使用，其中一部分用于原土地的搬遷和補(bǔ)償，一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)，建成后交由開(kāi)發(fā)商使用。生地拍賣(mài)階段政府需要投入的資金較少，因此儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)很低甚至基本不存在，而且土地受到多方面限制，有利于促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定和基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2.2熟地拍賣(mài)階段。在此階段政府將對(duì)土地直接進(jìn)行買(mǎi)斷，之后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拆遷安置補(bǔ)償，將基礎(chǔ)設(shè)施健全的熟地拍賣(mài)與開(kāi)發(fā)商。其中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和拆遷的安置可由政府安排，也可由開(kāi)發(fā)商出資建設(shè)，但都需要較大的資金投入量，一旦拍賣(mài)不成功，將會(huì)浪費(fèi)前期的大量投資，增大了土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)。因此，若要保障前期投資不被浪費(fèi)，降低土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)，需對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)狀況和投資環(huán)境具有一定程度的了解，估算開(kāi)發(fā)商能接受的利潤(rùn)范圍，避免土地和資金的雙重浪費(fèi)。

2.3市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)制度階段。促進(jìn)土地儲(chǔ)備企業(yè)的建立，發(fā)展土地儲(chǔ)備商業(yè)化、市場(chǎng)化，是土地儲(chǔ)備制度成熟的標(biāo)志。建立土地儲(chǔ)備現(xiàn)代企業(yè)制度有利于資金籌集渠道的多元化發(fā)展，有利于風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和規(guī)避。土地儲(chǔ)備的原產(chǎn)權(quán)人取得補(bǔ)償后，須將土地的使用權(quán)交由政府，由政府進(jìn)行拍賣(mài)，拍賣(mài)收益扣除原產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償后，剩余部分即為投資人的前期投資收益。隨著企業(yè)的繼續(xù)發(fā)展，當(dāng)土地儲(chǔ)備企業(yè)上市之后，又能進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)融資渠道，分散土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)將由所有的股票持有人共同承擔(dān)，收益共享。

3儲(chǔ)備土地整治運(yùn)行中存在問(wèn)題

3.1地方政府對(duì)土地儲(chǔ)備融資功能的依賴，將影響土地供應(yīng)效率的提高。土地儲(chǔ)備的功能眾多，其中土地儲(chǔ)備的有效供應(yīng)和保障是其眾多功能中最重要的一部分。由于各級(jí)政府資金短缺，因此在城鎮(zhèn)化過(guò)程中如何籌集資金成為了政府的首要任務(wù)。土地儲(chǔ)備屬于建設(shè)用地的稀缺資源，政府具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，因此使用土地儲(chǔ)備進(jìn)行融資成為政府的常用手段，隨著用地規(guī)模的擴(kuò)張，儲(chǔ)備土地的融資規(guī)模也不斷擴(kuò)大，全國(guó)有三分之二的省份儲(chǔ)備土地融資資金占儲(chǔ)備總資金比例超過(guò)40%，各級(jí)政府對(duì)儲(chǔ)備土地融資功能的過(guò)度依賴會(huì)導(dǎo)致土地因融資條件的限制無(wú)法正常使用，嚴(yán)重影響了儲(chǔ)備土地正常作用的發(fā)揮，從而間接影響著政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控能力，最終導(dǎo)致城市化進(jìn)程受阻。

3.2新增建設(shè)用地比例過(guò)大，儲(chǔ)備土地結(jié)構(gòu)比例失衡。從國(guó)外土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立的目的來(lái)看，儲(chǔ)備土地應(yīng)以存量建設(shè)用地為主，但從我國(guó)現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備來(lái)看，新增建設(shè)用地比例在50%以上，有的甚至到達(dá)80%，并且這一比例還在不斷上升，造成這一現(xiàn)象的主要原因是各級(jí)政府依靠?jī)?chǔ)備土地進(jìn)行融資，其次，因?yàn)槌杀镜?、收益高，政府多通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收等方式進(jìn)行新增建設(shè)用地使用，進(jìn)一步導(dǎo)致了儲(chǔ)備土地結(jié)構(gòu)的失衡。

3.3現(xiàn)有土地儲(chǔ)備模式中，土地產(chǎn)權(quán)主體談判地位無(wú)法完全與政府對(duì)等，收益分配難以實(shí)現(xiàn)公平有效。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行建議權(quán)等手段增強(qiáng)談判地位，農(nóng)民集體相比較而言談判地位弱，與政府談判無(wú)法對(duì)等，因此常常只能保證補(bǔ)償?shù)匠杀尽?/p>

4城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下儲(chǔ)備土地整治創(chuàng)新路徑

4.1科學(xué)優(yōu)化土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，把握城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中土地儲(chǔ)備的工作方向。土地儲(chǔ)備的發(fā)展方向是推進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高土地的利用效率、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化土地治理結(jié)構(gòu)，降低新增建設(shè)用地的批準(zhǔn)和建設(shè)，將發(fā)展儲(chǔ)備土地的重心轉(zhuǎn)移到存量建設(shè)用地上來(lái)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的情況來(lái)看，東部地區(qū)已初具規(guī)模，對(duì)中西部地區(qū)儲(chǔ)備土地的整治工作做了良好示范。

4.2建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的城鄉(xiāng)收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益?，F(xiàn)階段我國(guó)征地的補(bǔ)償方法仍然不夠科學(xué)合理，依舊沿用老舊的產(chǎn)值倍數(shù)法，雖然最近以來(lái)有所更新但仍然沒(méi)有改變雙方的談判地位，農(nóng)民集體依然處于弱勢(shì)地位，增值收益無(wú)法得到保障?，F(xiàn)階段建議我國(guó)采用第三方中介介入，對(duì)農(nóng)民和政府的投入進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估的出資結(jié)果按比例決定利潤(rùn)分成，并依次比例作為增值收益分配的準(zhǔn)則。

4.3強(qiáng)化土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行業(yè)自律，為土地儲(chǔ)備制度發(fā)展提供有效的組織保障。雖然目前我國(guó)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)數(shù)量多，但在管理體系上存在較大的問(wèn)題。地區(qū)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)間相對(duì)獨(dú)立，缺乏必要的溝通和合作，且在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有形成自上而下的組織體系，不利于統(tǒng)一的規(guī)范和管理，導(dǎo)致儲(chǔ)備土地結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法形成高效的管理。因此，建議在全國(guó)設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，成立正式的組織對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和規(guī)章制度的建立，以解決統(tǒng)一管理的問(wèn)題，為儲(chǔ)備土地的健康科學(xué)發(fā)展奠定良好的制度基礎(chǔ)。

5結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于儲(chǔ)備土地增值收益的問(wèn)題仍然沿用《土地管理法》中的規(guī)定，不利于農(nóng)民集體和政府談判地位的對(duì)等，新時(shí)期儲(chǔ)備土地的目標(biāo)和發(fā)展方向應(yīng)該以城鎮(zhèn)化為中心，科學(xué)優(yōu)化土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)收益分配體系，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)行業(yè)自律，并對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理指導(dǎo)和統(tǒng)一管理，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

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