廣西財政資金績效委托第三方評價的問題及對策

秦艷　蔣海勇

[摘要]近年，委托第三方評價因其專業性、獨立性，在廣西財政資金績效評價中得到較廣泛地運用，文章分析了廣西財政資金績效委托第三方評價發展概況及其存在的對績效評價認識偏差、法制規范還不完善、第三方機構選擇的合理性等問題，認為應從轉變觀念、完善制度和改進操作三個層面著手，對廣西委托第三方評價進行改進并提出樹立正確績效評價理念、完善規章制度和改進第三方機構遴選等具體建議。

[關鍵詞]財政資金；績效評價；第三方

在財政資金績效評價上，第三方評價因其專業、獨立和客觀公正等特點，使其在一定程度上克服了財政部門自我評價的缺陷，因此，近年來在我國地方政府財政資金績效評價中得到較廣泛地運用。但是，財政資金績效委托第三方評價在實踐中也存在某些問題，阻礙了第三方評價的發展。本文基于筆者近年來多次參與廣西財政資金績效評價的經驗體會，對廣西財政資金績效委托第三方評價存在的問題進行剖析并提出對策，以期對財政資金績效第三方評價發展有所裨益。

一、廣西財政資金績效委托第三方評價的發展概況

委托第三方評價通常被認為是受上級部門或財政部門委托、主要通過公開招投標方式來選擇第三方機構對政府財政績效工作展開部分或全面的評估。從國內財政資金績效第三方評價的實踐來看，委托第三方評價是當前各地的主要形式，廣西也不例外。自2010年以來，廣西壯族自治區在財政資金績效委托第三方評價上進行了一些探索嘗試，通過政府采購向第三方機構購買財政資金績效評價服務。根據公布的政府采購結果累計有51次第三方機構提供績效評價服務。財政資金績效評價服務政府采購情況見表1。

從近年來廣西財政績效委托第三方評價發展的情況來看，逐步建立了較完善的財政資金績效評價制度體系，對第三方評價進行了初步規范：如在《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》（2011）中就對第三方評價的實施范圍、工作規范和專家資質要求等進行了原則規定。從評價范圍來看，第三方評價的范圍從早期的項目資金的績效再評價拓展為不僅包括項目資金、專項資金的績效評價，還涵蓋部門整體支出和財政政策績效評價等；此外，第三方機構還根據財政部門委托，開展績效目標管理、政策咨詢等預算績效管理工作服務。

二、廣西財政資金績效委托第三方評價存在的問題

（一）對績效評價的認識還存在一定偏差

績效評價自產生以來就是以結果為評價重心，在財政支出績效評價中要求評價強化“結果導向”和“公眾滿意導向”。0就廣西已經開展的財政資金績效評價來看，無論是財政部門、被委托的第三方機構還是被評價單位，仍然在一定程度上將財政績效評價與績效審計、財政監督混為一談，突出表現就是在評價中強調對財政資金使用的合法性、合規性評判而對資金使用的成效關注不足，將績效評價當作又一次財政監督檢查。

（二）對第三方R-價的法制規范還不完善-

對于第三方評價的法規制度規范，盧揚帆等認為目前還存在評價權來源和評價中第三方的權力邊界、第三方機構資質條件和第三方評價應遵循怎樣的程序等規范尚未明確的問題。從廣西現有的財政績效評價相關制度文件來看，雖然對第三方評價有一些原則性規定，但在對第三方機構資質條件、評價中第三方的權力、第三方評價程序等方面還未有詳細規定。

（三）選擇第三方機構的合理性有待提高

選擇適當的第三方機構是保障績效評價結果質量的前提。廣西財政資金績效評價第三方機構是通過政府采購以公開招投標等方式確定的，在形式上應是客觀公正的。但是，由于在公開招標評分標準的設計不合理和評委評分的主觀偏好影響下，可能出現中標的第三方機構并不合適的狀況。從廣西財政資金績效評價服務政府采購的實踐來看，存在某些評分標準的設計不太合理的情況。如某招標公司設定的評標評分標準中：“擬投入人員配置分”為25分，評分標準只考慮了投入人員數量、注冊執業資格、職稱三個方面情況，卻沒有考慮投入人員的專業結構是否滿足績效評價的需要；另外，“服務方案分”為25分，其中：“工作方案分”10分，“其它服務承諾分”10分，投標人在廣西南寧市設立有常設機構5分。這樣的分數權重分配也沒有很好地體現工作方案的重要性，而工作方案設計的好壞恰恰反映了中介機構績效評價工作組織水平的高低，是評價工作能否順利進行的重要保障。從廣西財政資金績效評價服務政府采購的結果來看，大多數都是會計師事務所（公司）中標，這在一定程度上也會讓人產生究竟是購買績效評價服務還是會計、審計服務的思考，畢竟績效評價與會計、審計業務還是有較大區別的。

（四）第三方機構獨立評價還存在較多障礙

第三方績效評價的公信力來源于第三方機構的專業性和獨立性。財政資金績效評價中第三方的獨立性表現在：獨立制定評價方案、獨立組建評價團隊、獨立開展評價和獨立作出評價結論等。③但在廣西委托第三方評價的實踐中，第三方機構的績效評價源于財政部門的委托，在評價中不僅受到財政部門的影響（如評價方案、評價指標和標準等需要財政部門認可），還會受到被評價單位或項目實施單位的影響（如提供評價所需的材料的及時性、全面性等），這導致第三方機構在評價操作上不能保持相對于財政部門和被評價單位的超然“獨立性”。譬如，在評價實踐中，第三方機構根據專業素質確定的績效評價三級指標體系因各種理由被刪減或更換。

三、完善廣西財政資金績效委托第三方評價的建議

為促進財政資金委托第三方評價的順利開展，必須從轉變觀念、完善制度和改進操作三個層面著手對當前的委托第三方評價進行改進。在觀念上，要正確定位績效評價，厘清財政績效評價與財政監督、績效審計的聯系和區別；在制度上，要加強第三方評價的規章制度建設，完善制度規范；在操作上，要改進對第三方機構的遴選、提高第三方在評價操作過程中的獨立性。具體措施建議如下：

（一）加強培訓樹立正確的績效評價理念

財政績效評價是對財政資金運用的經濟性、效率性、效果性、公平性及可持續影響的綜合評判，“結果導向”是績效評價的核心理念。財政績效評價與財政監督、績效審計既有聯系又有本質的區別：財政績效評價與財政監督的對象雖然一致，但財政監督主要關注的是財政資金運用的合法合規性，對效果并不評判。《世界審計組織審計準則》將績效審計定義為“對被審計單位在履行職責時利用資源的經濟性、效率性和效果性進行的審計”，與財政績效評價一樣都關注經濟性、效率性和效果性，但績效審計更關注“效率”而績效評價更關注“效果”，并且績效審計的內容不包含對公平性和可持續影響的評判。對財政績效評價的“結果導向”的核心理念，必須有全面正確認識，才能在績效評價的實踐中不偏離方向。為此，應加強對財政部門、被評價單位和第三方機構相關人員的財政資金績效評價知識培訓，以幫助他們樹立正確的績效評價理念。此外，還應促進廣西的第三方機構與廣州等地的高水平第三方機構的交流，借鑒他們在績效評價方面的先進理念和方法。

（二）加快完善第三方評價的規章制度

完善的管理制度體系，是保障第三方評價順利開展的制度基礎。針對目前有關制度文件對第三方評價缺乏詳細規定的現狀，財政部門應考慮制訂《財政資金績效第三方評價管理辦法》等規章制度，對委托第三方評價的權力來源、第三方機構資質條件、第三方的獨立評價權、第三方評價程序等進行細化規定，進一步明確委托第三方評價的依據和規范第三方評價操作。在條件成熟后，還可以考慮推進相關立法以提高第三方評價的制度保障層次。

（三）改進對第三方機構的遴選

遴選出合適的第三方評價機構是委托第三方評價的一個關鍵環節。要遵循“專業匹配”的原則，將第三方組織引入適合其專長發揮的評估領域，防止無序引入和評估錯位。針對現有財政績效評價服務政府采購公開招投標中存在的問題，應根據績效評價服務內容的要求，合理設計評分標準，重點考察第三方機構的專業性、綜合性是否與績效評價的專業性和綜合性要求相適應。如：在人員配置上應增加專業人員搭配是否合理的評分點，服務方案中增加工作方案的分值并刪除或減少帶有地方保護主義色彩的“投標人在廣西南寧市設立有常設機構”的分值。

（四）改善外部環境提高委托第三方評價的獨立性

第三方評價應該保持其獨立性，這是第三方評價公信力的來源。然而，第三方機構能在多大程度上保持其獨立性，就如盧揚帆等所指出的：“不僅取決于其本身能夠恪守民間本位，堅守民間的價值立場，還取決于很多深層次的制度和文化因素”。為提高委托第三方評價的獨立性，應營造有利于第三方獨立評價的外部氛圍，改變現有的財政部門、項目單位直接干預績效評價方案、評價指標體系的做法，采取整體委托方式，確保第三方機構能獨立自主地最終確定評價方案、評價指標體系并獨立作出評價結論。財政部門做好對第三方機構在評價過程中是否存在違法違規行為的監督和對評價工作的質量考核即可。

[責任編輯：龐芳洲]endprint