基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題和解決對策

趙蜀衡

摘要：事業(yè)單位是我國重要的職能部門，一方面承擔部分行政職能，另一方面進行經(jīng)營管理活動，提供經(jīng)濟生產(chǎn)及公益性服務(wù)等。內(nèi)控建設(shè)是強化對事業(yè)單位全面監(jiān)督，使其持續(xù)、健康發(fā)展的重要保證。與企業(yè)相比，事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)具有業(yè)務(wù)廣泛、體系復雜和內(nèi)控側(cè)重點不同等特點，因此，積極探究基層事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)問題具有重要價值。本文首先對基層事業(yè)單位發(fā)展及其內(nèi)控特點進行了有效界定，接著深入分析了基層事業(yè)單位內(nèi)控中存在的問題，最后有針對性提出了有效解決基層事業(yè)單位內(nèi)控問題的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對策

近年來，我國對涉及民生服務(wù)領(lǐng)域的投入不斷加大，如新醫(yī)保政策、教育體制改革等。而教育、衛(wèi)生、住房等領(lǐng)域?qū)儆谖覈聵I(yè)單位提供相關(guān)服務(wù)的業(yè)務(wù)范疇，加強對其管理具有重要意義。為強化對事業(yè)單位的管理和監(jiān)督，國家相繼實施了一系列的規(guī)制，如實行國庫集中支付制度，減少事業(yè)單位主體直接參與資金管理的機會；建立全面的經(jīng)濟責任制和考核制，對主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟行為進行審計和監(jiān)督；強化財務(wù)、審計等部門的監(jiān)督考核職能，對業(yè)務(wù)狀況進行合理管控。這些制度的實行在一定程度上促進了事業(yè)單位的規(guī)范化運營，但隨著事業(yè)單位改革推行和內(nèi)部體制機制調(diào)整的需要，事業(yè)單位必須建立有效的內(nèi)控體系，才能在保證其公益屬性的同時，充分發(fā)揮財政資金的作用，實現(xiàn)最大化增益。基層事業(yè)單位與企業(yè)相比，其內(nèi)控建設(shè)具有業(yè)務(wù)廣泛、體系復雜和內(nèi)控側(cè)重點不同等異質(zhì)性特點。

一、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題分析

（一）預(yù)算執(zhí)行不力，導致內(nèi)控效果不佳

基層事業(yè)單位在內(nèi)控中存在的首要問題是預(yù)算執(zhí)行不力。這主要表現(xiàn)在以下三個層面。一是重預(yù)算的編制而輕預(yù)算的執(zhí)行，不能對預(yù)算的執(zhí)行過程進行有效管控。有些基層事業(yè)單位編制預(yù)算的目的是為了滿足上級主管部門和相關(guān)財稅單位審計的需要，而沒能將預(yù)算的有效編制與事業(yè)單位的發(fā)展狀況相匹配，導致預(yù)算的執(zhí)行缺乏可靠性基礎(chǔ)。二是預(yù)算執(zhí)行的業(yè)務(wù)范圍較小，不能全面有效進行預(yù)算控制。根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來看，我國基層事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行范圍多集中在生產(chǎn)經(jīng)營、財政收支等方面，而對投資等活動缺乏預(yù)算和考核，導致預(yù)算執(zhí)行的范圍不夠全面，內(nèi)控效果受到影響。三是預(yù)算執(zhí)行的過程中缺乏嚴謹、科學的態(tài)度，使預(yù)算狀況不能滿足真實性和可靠性的基礎(chǔ)，如在預(yù)算執(zhí)行的過程中進行預(yù)算計劃的頻繁調(diào)整、不參照銷售和市場部門的數(shù)據(jù)進行預(yù)算更改和對預(yù)算結(jié)果的處理不夠科學、謹慎等。

（二）財政收支缺乏有效監(jiān)督，無法有效發(fā)揮內(nèi)控效應(yīng)

財務(wù)收支缺乏有效監(jiān)督是基層事業(yè)單位內(nèi)控中存在的重要問題。具體來說，基層事業(yè)單位的財務(wù)收支分為財務(wù)收入和財務(wù)支出，內(nèi)控管理中財務(wù)收入方面存在的問題主要表現(xiàn)在一般性收入活動、貨幣資金管理等方面，財務(wù)支出方面的問題主要表現(xiàn)在一般性支出活動、采購管理等方面。就內(nèi)控管理中財務(wù)收入方面的問題來說，基層事業(yè)單位一般性的收入活動包括經(jīng)營事業(yè)收入和財政補助，但由于其公益性導向，使大部分事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營性職能減弱，其更多地依賴上級單位的財政撥款，嚴重限制了內(nèi)控管理的資金來源；基層事業(yè)單位的資金管理活動方面存在出納直接領(lǐng)取銀行對賬單等違背不相容崗位分類原則、單位資金缺乏動態(tài)和全面監(jiān)管、不能對庫存現(xiàn)金等進行定期盤點及未能實現(xiàn)有效的崗位輪換制度等問題，這些活動在一定程度上限制了內(nèi)控效力的發(fā)揮。就內(nèi)控管理中財務(wù)支出方面的問題來說，基層事業(yè)單位的一般性支出主要包括員工工資、補助等，這些支出不斷增加，無法適應(yīng)預(yù)算的約束性要求；基層事業(yè)單位的采購管理在執(zhí)行中也出現(xiàn)了一定問題，如由于吃回扣等行為發(fā)生導致采購價格不公允、由于采購計劃的編制不科學導致采購行為滯后及由于采購監(jiān)管機制不完善導致采購商品的質(zhì)量缺陷等，這些都限制了內(nèi)控效力的發(fā)揮。

（三）缺乏對內(nèi)控風險的有效評估及對內(nèi)控人員的監(jiān)督考核

缺乏對內(nèi)控風險的有效評估和對內(nèi)控人員的監(jiān)督考核是基層事業(yè)單位內(nèi)控中存在的另一重要問題。具體來說，基層事業(yè)單位相關(guān)領(lǐng)導者往往不重視風險評估工作，沒有將風險評估提升到單位的戰(zhàn)略層面進行把控，現(xiàn)有的內(nèi)控風險評估也是根據(jù)各科室、各部門的小單位進行管理，而這些組成單位由于風險評估技術(shù)、方法和手段等落后，且無法形成整體合力，導致基層事業(yè)單位內(nèi)部風險評估多流于形式，無法有效發(fā)揮內(nèi)控防范作用。此外，對內(nèi)控人員缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督考核體系也是導致內(nèi)控機制失衡的重要因素，內(nèi)控人員主要包括財務(wù)、審計、風險評估等人員，內(nèi)控人員的專業(yè)能力及職業(yè)操守在很大程度上影響基層事業(yè)單位內(nèi)控的實施效果，當前其內(nèi)控人員的專業(yè)能力存在一定欠缺，并缺乏對內(nèi)控人員的監(jiān)督考核及相應(yīng)的評價指標，因而無法實現(xiàn)有效獎懲。

二、有效解決基層事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的相關(guān)對策

（一）建立全面的預(yù)算體系，并強化對預(yù)算的執(zhí)行和反饋

為有效解決基層事業(yè)單位內(nèi)部控制問題，必須建立全面的預(yù)算體系，并強化對預(yù)算的執(zhí)行和反饋。具體來說，首先要轉(zhuǎn)變預(yù)算重制定輕執(zhí)行的現(xiàn)狀，嚴格預(yù)算程序，建立有效的預(yù)算執(zhí)行管控機制。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，既要考慮滿足上級主管部門的審計需要，又要考慮基層事業(yè)單位的實際發(fā)展狀況，對預(yù)算執(zhí)行的效果進行適應(yīng)性評價，并充分利用有效的預(yù)算工具和手段進行預(yù)算執(zhí)行安排。其次，針對基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行范圍不夠全面的現(xiàn)實狀況，其要進一步拓展對預(yù)算支出的管理活動，將投資等活動納入到預(yù)算支出的管控中來，在對經(jīng)營管理活動、財政收支行為進行約束的同時，要更多地考慮投資方面預(yù)算支出的調(diào)整和反饋。最后，就預(yù)算支出執(zhí)行過程中態(tài)度不力行為，要及時轉(zhuǎn)變基層事業(yè)單位領(lǐng)導者和內(nèi)控人員的意識，科學、認真進行預(yù)算支出的編制工作，與此同時，要協(xié)同銷售、市場部門及相關(guān)的財務(wù)數(shù)據(jù)，進行預(yù)算支出行為的合理調(diào)整。

（二）加強對財務(wù)收支的管理，建立規(guī)范化的收支體系

實現(xiàn)基層事業(yè)單位內(nèi)部有效的收支平衡是內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容，為此要加強對其財務(wù)收支的管理，建立規(guī)范化的收支體系。具體來說，一方面要加強對財務(wù)收入的管理，尤其是注重對一般性收支和貨幣資金的管控，就一般性收入而言，要通過建立規(guī)范化流程，實現(xiàn)收入渠道的拓展和收入效益的提升，并要順應(yīng)基層事業(yè)單位的改革需求，將部分行政職能從其內(nèi)部剝離出去，轉(zhuǎn)而以公益性服務(wù)職能為主，并深化生產(chǎn)經(jīng)營職能，提供資金支持；就貨幣資金而言，要注重對“錢”和“物”的管理，通過明確會計和出納的職責、不定期進行賬面數(shù)值與實存物資比對及定期的崗位輪換等實現(xiàn)對貨幣資金的有效管控。另一方面要加強對財務(wù)支出的管理，尤其是注重對一般性支出和采購方面的管控，就一般性支出而言，要通過建立全面的預(yù)算制度，減少預(yù)算支出和控制實際支出的方式減少支出過高、負債過重風險；就采購管理而言，要嚴格采購程序、規(guī)范采購行為并對采購中違法違規(guī)事實進行追責，以實現(xiàn)采購管理的科學、合理、規(guī)范。

（三）強化內(nèi)控風險控制，將對內(nèi)控人員的考核結(jié)果納入獎懲體系

內(nèi)控風險的控制和內(nèi)控人員的考核也會影響到基層事業(yè)單位內(nèi)控的有效實施。為降低內(nèi)控風險，基層事業(yè)單位領(lǐng)導者首先要具備內(nèi)控風險意識，將內(nèi)控風險控制提升到發(fā)展層面，并能根據(jù)其內(nèi)部風險評估狀況及要求，綜合運用各種風險評估方法，如模糊綜合評價法、定性風險分析法等進行有效的風險評估與控制。另外，基層事業(yè)單位內(nèi)部還要建立風險預(yù)警系統(tǒng)，實現(xiàn)對內(nèi)控結(jié)果的提前反饋和多元化控制。此外，內(nèi)控人員的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)也會極大影響內(nèi)控實施效果，因此，基層事業(yè)單位一方面要注重提升審計、風控等部門人員的專業(yè)能力，另一方面還要強化對相關(guān)人員的考核和監(jiān)督，以規(guī)范其行為，并將考核結(jié)果與個人的績效相聯(lián)系，體現(xiàn)“功則嘉獎，失則懲戒”，以實現(xiàn)內(nèi)控的效用。

三、結(jié)束語

在內(nèi)控建設(shè)方面，基層事業(yè)單位與一般的企業(yè)相比具有業(yè)務(wù)廣泛、體系復雜和內(nèi)控側(cè)重點不同等特點，這就決定了其內(nèi)控實施中的問題具有異質(zhì)性的特征。本文通過對基層事業(yè)單位內(nèi)控中存在的問題及對策的探討，以期為基層事業(yè)單位有效的內(nèi)控建設(shè)提供有益借鑒。

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（作者單位：四川省眉山市東坡區(qū)道路運輸管理所）endprint