我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化

葉佳琪

[摘 要]隨著世界各國(guó)民營(yíng)化改革浪潮的興起，我國(guó)也開(kāi)始了民營(yíng)化改革的進(jìn)程，但由于我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革起步較晚，隨著探索過(guò)程的不斷深入，出現(xiàn)了諸多難以避免的問(wèn)題。本文主要根據(jù)十堰市公交改革以失敗告終的案例，對(duì)其失敗的內(nèi)在緣由及我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化所面臨的問(wèn)題進(jìn)行分析，從而思考在當(dāng)前情形下，政府和企業(yè)應(yīng)如何做出反應(yīng)，以發(fā)揮自身的作用，從而促進(jìn)我國(guó)公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化的良性發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]公用事業(yè)；民營(yíng)化；政府監(jiān)管；十堰公交改革；合同外包

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.108

[中圖分類號(hào)]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）14-0-02

2008年4月15日發(fā)生的十堰市公交全線停運(yùn)事件，使該市70多萬(wàn)市民飽受了出行難之痛。當(dāng)日下午，十堰市委、市政府宣布將該市公交集團(tuán)公司的公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，于是，按計(jì)劃應(yīng)實(shí)行18年而實(shí)際執(zhí)行了5年的城市公交民營(yíng)化改革從此拉下帷幕。

1 公用事業(yè)民營(yíng)化的依據(jù)

1.1 公用民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)

首先，公用事業(yè)民營(yíng)化可以為公用事業(yè)的發(fā)展提供相應(yīng)的資金支持，緩解了政府在這一方面存在資金缺口的問(wèn)題，在一定程度上降低了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，推行公用事業(yè)民營(yíng)化有利于保證公用事業(yè)產(chǎn)品的提供，使消費(fèi)者的多樣化需求得到有效滿足，這不但可以起到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，還能推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。再次，公用事業(yè)民營(yíng)化采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這一模式有利于防止出現(xiàn)政府壟斷經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，提高經(jīng)營(yíng)效能，增加資金的回報(bào)率，保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。最后，推動(dòng)民營(yíng)化也有利于政府實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化升級(jí)，從而防止其出現(xiàn)缺位等問(wèn)題。以十堰市為例，其在實(shí)行公交民營(yíng)化后，由于企業(yè)加大投入，改善公交設(shè)施，優(yōu)化其服務(wù)，因此，公交運(yùn)營(yíng)狀況得到了有效改善。

1.2 國(guó)家出臺(tái)鼓勵(lì)政策

國(guó)家計(jì)委于2002年1月出臺(tái)《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見(jiàn)》，明確表示要鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，同時(shí)允許其在外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險(xiǎn)以及中介服務(wù)等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。同年，國(guó)家計(jì)委發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》，將原禁止外商投資的電信和燃?xì)狻崃Α⒐┡潘瘸鞘泄芫W(wǎng)首次修改為允許對(duì)外開(kāi)放。

2 十堰公交改革失敗的原因

2.1 效率與公平不對(duì)稱

效率與公平不對(duì)稱是導(dǎo)致十堰市公交民營(yíng)化最終失敗的首要原因。由公交司機(jī)孫東風(fēng)2007年11月的工資清單可以得到，減去病事假、超油等各項(xiàng)開(kāi)支，以及200元事故停車費(fèi)，實(shí)際拿到的工資僅有11.62元。工資過(guò)低是公交司機(jī)罷工的主要原因。據(jù)悉，公交民營(yíng)化后，員工平均月工資不足1 000元，比實(shí)行民營(yíng)化前下降了1/5，在公交改制后，職工工資降低了20%，平均每月不到1 000元，司機(jī)加班不能拿雙倍工資，繳納的公積金、各類保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)很低，病假期間公司不發(fā)工資，且病假超過(guò)7天每天要向公司交10元的管理費(fèi)，公司經(jīng)常以各種名義扣職工工資，比如，出事故后司機(jī)承擔(dān)的責(zé)任較重，每月扣工資500元抵事故賠償。總之，改制后，引起職工強(qiáng)烈批評(píng)的制度有很多，近于苛刻的制度剝奪了職工許多應(yīng)得的權(quán)益，最終引發(fā)了司機(jī)的罷運(yùn)。

2.2 政府的監(jiān)管機(jī)制不健全

將公共事業(yè)民營(yíng)化，使政府所扮演的角色也從“劃槳人”變?yōu)椤罢贫嫒恕保l(fā)揮的職能也相應(yīng)地發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由自身生產(chǎn)并向公眾供應(yīng)公共產(chǎn)品的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕袚?dān)監(jiān)管的職能。而目前我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化尚處于探索階段，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境也尚不穩(wěn)定，所以在監(jiān)督機(jī)制方面還有很多需要完善的地方。十堰公交停運(yùn)事件，從另一方面反映了我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中，出現(xiàn)的監(jiān)管主體不明晰、監(jiān)管職能未有效履行、監(jiān)管機(jī)制有待提高等諸多問(wèn)題。該市公交企業(yè)的員工曾在2005至2008年間，爆發(fā)過(guò)4次停運(yùn)，而政府監(jiān)管部門并未對(duì)此采取任何措施，也正是由于監(jiān)管機(jī)制的欠缺，導(dǎo)致了最終的悲劇。

2.3 政府社會(huì)責(zé)任缺失

眾所周知，公交作為公共服務(wù)領(lǐng)域的部分，政府有必要對(duì)其負(fù)責(zé)，即給予實(shí)行民營(yíng)化的私營(yíng)企業(yè)相應(yīng)的公益性補(bǔ)助。而十堰市公交公司獨(dú)自承擔(dān)了這一職責(zé)，該公司提供諸如老年人免費(fèi)乘車等公益性服務(wù)，服務(wù)免費(fèi)高達(dá)8 000萬(wàn)元，政府并未對(duì)其提供任何資金補(bǔ)助。且由于油費(fèi)上漲，公司僅油費(fèi)這一方面就增加了不少成本，高額的費(fèi)用使其不堪重負(fù)，經(jīng)營(yíng)也因此面臨窘境。因此，政府社會(huì)責(zé)任的缺失，加速了其最終的失敗。

2.4 政府缺乏誠(chéng)信機(jī)制

誠(chéng)信是政府獲得民眾認(rèn)可度的重要因素，而十堰市政府在公交實(shí)行民營(yíng)化的過(guò)程中，并未恪守承諾，也沒(méi)有履行“減免原先公交車承包金”等眾多諾言。這也是導(dǎo)致最終公交公司員工停運(yùn)的重要因素。此外，在第4次停運(yùn)事件爆發(fā)后，政府立即停止公交民營(yíng)化，將其收回國(guó)有的草率舉動(dòng)，在很大程度上損害了自己的形象，使其誠(chéng)信度和公信度大大降低。

3 公用事業(yè)民營(yíng)化的相關(guān)建議

3.1 建立健全公共服務(wù)民營(yíng)化的相關(guān)法律體系

十堰市公交民營(yíng)化失敗的重要原因之一在于其法律規(guī)范資源匱乏。由于我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程尚處于不成熟的階段，與此相應(yīng)的法律法規(guī)也極其匱乏，目前與民營(yíng)化相關(guān)的法律法規(guī)少之又少。因此，要完善與民營(yíng)化配套的法律體系，政府就必須從民眾和承包私營(yíng)企業(yè)的角度出發(fā)，兼顧民眾和私營(yíng)企業(yè)雙方的利益，以公共事業(yè)民營(yíng)化的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，充分考慮民營(yíng)化進(jìn)程中的各方面問(wèn)題，從理論到實(shí)踐，從公眾到私營(yíng)企業(yè)，建立一套完整的且具有操作性的法律法規(guī)。通過(guò)完善立法，一方面可以在很大程度上降低尋租現(xiàn)象出現(xiàn)的可能性，從而減少腐敗的幾率；另一方面，在一定程度上可有效避免政府隨意干預(yù)的情況發(fā)生。

3.2 改善公共服務(wù)民營(yíng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

提高公共事業(yè)民營(yíng)化就必須保證有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此，政府在實(shí)行公交民營(yíng)化的過(guò)程中，因在初期階段應(yīng)多方面掌握符合承包公交服務(wù)條件的私營(yíng)企業(yè)，全方位考慮，統(tǒng)籌全局，從而選擇出最佳承包商，這不僅有利于提高公共服務(wù)民營(yíng)化的質(zhì)量，還可以便于政府對(duì)突發(fā)情況及時(shí)做出反應(yīng)，有備無(wú)患，例如，如果私營(yíng)企業(yè)發(fā)生了違反合同協(xié)議的情況，政府可以在第一時(shí)間內(nèi)做出第二選擇，即用其他符合條件的企業(yè)承包公共服務(wù)。

3.3 加強(qiáng)政府誠(chéng)信約束機(jī)制

十堰市公交民營(yíng)化失敗的很大原因在于政府不恪守承諾，“甩手政府”使民營(yíng)企業(yè)受損，最終矛盾激化，因此，政府的誠(chéng)信度在民營(yíng)化過(guò)程中具有至關(guān)重要的作用。公共服務(wù)民營(yíng)化的過(guò)程，從另一個(gè)角度看就是政府與私營(yíng)企業(yè)以等同的身份地位簽訂合同的過(guò)程，所以合約雙方的行為具有關(guān)鍵性作用。由于公共服務(wù)通常耗資多、收益低且成本回收慢，如果政府放任不管，就會(huì)使企業(yè)面臨巨大的資金挑戰(zhàn)，從而使公共服務(wù)民營(yíng)化陷入困境。由此可見(jiàn)，政府必須遵守承諾，嚴(yán)格履行諾言，同時(shí)，政府還應(yīng)依法執(zhí)行自身的職能，明確自身的責(zé)任，扮演好“掌舵人”的角色。除此之外，政府還應(yīng)建立明確的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)那些未有效提供公共服務(wù)的企業(yè)予以適當(dāng)?shù)膽土P，充分提高民營(yíng)化的水平，進(jìn)一步提高政府的誠(chéng)信力和公信力，樹(shù)立良好的政府形象。

3.4 完善政府的監(jiān)管機(jī)制

在公共服務(wù)民營(yíng)化的進(jìn)程中，政府最重要的責(zé)任在于監(jiān)管職能，這要求政府不能對(duì)由私營(yíng)企業(yè)承包的公共服務(wù)置之不理，完全由私營(yíng)企業(yè)獨(dú)立負(fù)責(zé)。由于私營(yíng)企業(yè)的本質(zhì)是盈利而非公益，私營(yíng)企業(yè)的最終目標(biāo)與公共服務(wù)“公益”的本質(zhì)屬性產(chǎn)生了沖突，因此，民營(yíng)化過(guò)程存在風(fēng)險(xiǎn)。所以，在推進(jìn)民營(yíng)化的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)重視對(duì)私營(yíng)企業(yè)的監(jiān)督和管理。政府作為“掌舵人”，應(yīng)當(dāng)努力協(xié)調(diào)私營(yíng)企業(yè)的盈利性與公共服務(wù)公益性之間的關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)公共事業(yè)民營(yíng)化的可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié) 語(yǔ)

公用事業(yè)民營(yíng)化，是當(dāng)今中國(guó)面臨的新挑戰(zhàn)，一方面，可以有效緩解資金短缺，改善公共服務(wù)的質(zhì)量；另一方面，也有利于增強(qiáng)我國(guó)公共事業(yè)運(yùn)行機(jī)制的活力。但在其推行的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)正確發(fā)揮自身的職能，把握好“掌舵人”的角色，以真正發(fā)揮公共事業(yè)民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)。

主要參考文獻(xiàn)

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